Belanghebbende-begrip in het omgevingsrecht – checklist

Met de recente uitspraak van 23 augustus jl. (ECL:NL:RVS:2017:2271) heeft de Raad van State voor de praktijk duidelijkheid willen scheppen over de vraag wie als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een besluit met ruimtelijke impact. Dit is relevant voor de vraag wie wel en niet op kan/mag komen tegen een bestemmingsplan, (omgevings)vergunning en/of handhavingsbesluit welke verband houdt met milieugevolgen. Alleen een persoon, bedrijf of groepering die als ‘belanghebbende’ kan worden aangemerkt mag bezwaar, beroep en/of hoger beroep instellen.

Voor juristen biedt deze uitspraak absoluut bruikbare handvaten, maar een niet-jurist schiet er (vrees ik) weinig mee op. Hieronder een poging om de uitspraak voor niet-juristen te vertalen in een bruikbare checklist.

Checklist:

    1. Worden als gevolg van het besluit de volgende milieugevolgen ervaren?

      a. Uitzicht
      b. Geur
      c. Geluid
      d. Licht
      e. Trilling
      f. Emissie
      g. Risico’s als gevolg van gevaarlijke stoffen

      Als op één van bovenstaande punten aangetoond kan worden dat daarvan sprake is, dan is in beginsel voldaan aan de eisen voor het belanghebbende-begrip.

    2. Zijn de milieugevolgen van enige betekenis?

               i.  Soort (aard)
                    a. Uitzicht (voorkant/zijkant/achterkant eigen gebouw etc.)
                    b. Geur (penetrant/zoet/zuur etc.)
                    c. Geluid (in dbA’s etc.)
                    d. Licht (voorkant/zijkant/achterkant eigen gebouw etc.)
                    e. Trilling (vrachtwagens/machines etc.)
                    f. Risico’s (brand/explosie etc.)

                ii.  Intensiteit
                          Impact a t/m g ten opzichte van de huidige situatie

                iii. Frequentie
                          Hoe vaak zal/zullen a t/m g zich naar verwachting voordoen

    Het bevoegd gezag (gemeente/provincie) zal bovenstaande moeten nagaan om tot de conclusie te kunnen komen dat de gevolgen onvoldoende zijn om ‘van enige betekenis’ te spreken en bezwaar/beroep en hoger beroep niet mogelijk zijn. Daartoe zullen ze vragen moeten stellen aan de betreffende persoon/organisatie en vooral ook zelf onderzoek doen.

    3. Welk type besluit is het?

    • Bestemmingsplan
      Ik verwacht dat bij een bestemmingsplan sneller voldaan zal zijn aan het belanghebbende-begrip, omdat een bestemmingsplan een belangrijke toetsingsgrond is voor andere besluiten en het (veelal) om een breder gebied gaat, reden waarom er naar verwachting een grotere kring van belanghebbenden zal zijn.

    • Omgevingsvergunning
      De kring van belanghebbenden zal kleiner zijn naarmate de omgevingsvergunning voor een activiteit wordt afgegeven met minder ruimtelijke impact en andersom groter als het veel impact heeft. Zo zal bij een omgevingsvergunning voor een kerncentrale de kring van belanghebbenden vele mate groter zijn dan voor een bouwplan van een privé persoon.

    • Handhavingsbesluit
      De groep van belanghebbenden zal mede worden bepaald door de milieugevolgen waarop de (potentiële) handhaving ziet. Als het gaat om bouwwerkzaamheden die niet conform het besluit zijn uitgevoerd, dan zal de kring van belanghebbenden kleiner zijn dan als het gaat om een overschrijding van emissiegrenswaarden voor bepaalde (vervuilende) stoffen. De milieugevolgen die feitelijk worden ervaren zullen wel enig verband moeten houden met de overtreding waartegen mogelijk handhavend wordt opgetreden.

    Nadere toelichting (voor juristen)

    Voornoemde uitspraak van 23 augustus volgt op de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737) waarin de Raad van State de terminologie ‘gevolgen van enige betekenis’ heeft geïntroduceerd. Om als belanghebbende te worden aangemerkt moet dus sinds deze uitspraak aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of perceel van de rechtzoekende ‘gevolgen van enige betekenis’ worden ondervonden. De Raad van State constateerde dat deze uitspraak voor de praktijk nog onvoldoende duidelijkheid bood, reden waarom de recente uitspraak expliciet beoogt concrete aanknopingspunten te bieden. In feite komt de kern van de verduidelijking er naar mijn mening op neer dat alle omstandigheden van het geval bij de boordeling moeten worden betrokken. De overwegingen dat ‘de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen’ van belang zijn, alsmede het ‘type besluit’ en dat de ‘geldende milieunorm niet bepalend’ is, wijzen immers op een (zeer) casuïstische benadering. Ik verwacht dan ook dat de motivering bij de gerechtelijke toetsing (geheel in lijn met de bestuursrechtelijke traditie) centraal zal staan.

    De meeste duidelijkheid schept de Raad van State naar mijn mening met de overweging dat het de taak van het bevoegd gezag is om de kring van de belanghebbenden vast te stellen. Van de rechtzoekende mag alleen worden verwacht dat hij/zij stelt feitelijke milieugevolgen te ondervinden. Zodra milieugevolgen worden ervaren kwalificeert de persoon, rechtspersoon of groepering in beginsel als belanghebbende. Het ligt vervolgens op de weg van het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat de milieugevolgen geen ‘gevolgen van enige betekenis zijn’. Over de rol van de derde-belanghebbende (veelal de aanvrager) laat de Raad van State zich niet uit. Door de verantwoordelijkheid expliciet bij het bevoegd gezag te leggen ben ik van mening dat de Raad van State een ruime beoordelingsvrijheid aan het bestuursorgaan laat. De derde-belanghebbende zal denk ik van goeden huize moeten komen om de rechter te dwingen het belanghebbende-begrip beperkter vast te stellen dan het bevoegd gezag in het bestreden besluit heeft gedaan.

Overheid, gij zult (in beginsel) handhaven!

De overheid houdt toezicht op de naleving van de regels die zij aan haar burgers en bedrijven heeft opgelegd, het zogenaamde bestuursrecht. Wordt er gebouwd zonder bouwvergunning? Beschikt een onderneming over de vereiste vergunningen, vrijstellingen, ontheffingen etc.? En worden de algemene (milieu)regels wel nageleefd? Maar wat als een overtreding is geconstateerd? Het algemeen belang bij naleving van de spelregels, verplicht de overheid om dan in beginsel tot handhaving over te gaan. Ik doel dan op bestuursrechtelijke handhaving gericht op ongedaan making van een overtreding; bestuurlijke boetes en strafrechtelijke handhaving laat ik even buiten beschouwing. Denk aan het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. Slechts onder bijzondere omstandigheden moet het bestuursorgaan afzien van handhaving. De ervaring leert dat overheden soms ‘automatisch’ tot handhaving overgaan en (te) weinig oog hebben voor het belang van de overtreder. Het is dus goed om altijd kritisch te blijven en, waar zinvol, verweer te voeren. Doen zich bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan de overheid zou moeten afzien van handhaving?

Concreet zicht op legalisering

Concreet zicht op legalisering vormt een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de overheid van handhaving moet afzien. Bij milieuzaken is sprake van dergelijk ´concreet zicht´ vanaf het moment dat een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu is ingediend die strekt tot legalisering van de illegale handeling of situatie en aannemelijk is dat de aanvraag kan worden gehonoreerd. Indien illegaal is gebouwd, kan en moet het bevoegd gezag zelfstandig beoordelen of alsnog omgevingsvergunning om te bouwen en/of om af te wijken van het vigerende bestemmingsplan kan worden verleend. Indien een legaliserend ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd is ook sprake van concreet zicht op legalisatie.

Onevenredige handhaving

Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Echter, bijzondere omstandigheden kunnen slechts tot het oordeel leiden dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, indien sprake is van incidentele overtredingen en/of overtredingen van geringe ernst. Ook de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor de overtreder, rechtvaardigt op zichzelf niet de conclusie dat handhavend optreden onevenredig is. Zelfs een dreigend faillissement maakt niet dat handhaving onevenredig is. De overtreder wordt namelijk geacht het risico op handhaving te hebben aanvaard. In de praktijk zal een beroep op ´onevenredige handhaving´ niet gauw slagen.

Redelijk handhavingsbeleid

In gevallen waarin het bestuursorgaan redelijk te achten handhavingsbeleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het handhavend optreedt, dient het zich ook in beginsel aan dit beleid te houden. De overheid kan dan dus bijvoorbeeld niet de ‘waarschuwing’ overslaan en direct een last opleggen. Bij de handhaving mogen prioriteiten worden gesteld. Wanneer het gevoerde handhavingsbeleid inhoudt dat buiten aangegeven prioriteiten, alleen naar aanleiding van klachten wordt gehandhaafd, kan het ontbreken van een klacht ook in de weg staan aan handhaving. Wanneer om handhaving wordt verzocht, kan daarentegen niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Het bestuursorgaan moet dan een afweging maken in het individuele geval waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Hierbij moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch handhavend moet optreden.
Indien handhavingsbeleid ontbreekt, kan de weigering om te handhaven niet slechts gemotiveerd worden met de enkele stelling dat handhavend optreden tegen een bepaalde overtreding geen prioriteit heeft.

Gewekt vertrouwen

Ook het zogenaamde vertrouwensbeginsel kan in de weg staan aan handhaving. Echter, ook hiervoor gelden strenge eisen. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is blijkens de rechtspraak vereist dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Wanneer burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten tot handhaving overgaan, zijn toezeggingen van een enkele wethouder of gedeputeerde, laat staan een ambtenaar onvoldoende. De omstandigheid dat de overheid bekend was met een overtreding, maar daartegen lange tijd niet handhavend is opgetreden, levert geen gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen op dat tegen de overtreding niet meer handhavend zou worden opgetreden.

Gelijkheidsbeginsel

Tenslotte wijs ik erop dat ook het gelijkheidsbeginsel soms kan nopen tot afzien van handhaving. Namelijk wanneer tegen andere, gelijke, overtredingen niet handhavend wordt opgetreden. Veelal wordt evenwel geconcludeerd dat geen sprake is van ´gelijke´ gevallen. Bovendien is de overheid niet gehouden eerdere fouten te herhalen. In een recentelijk geval waarin de overheid nota bene zelf een beroep deed op het gelijkheidsbeginsel ter motivering van de afwijzing van een handhavingsverzoek met betrekking tot een illegaal hekwerk, werd overigens geoordeeld dat niet was gebleken van gelijksoortige bouwwerken waartegen evenmin handhavend was opgetreden.

Uit bovenstaande blijkt dat de plicht tot handhaving een aantal uitzonderingen kent, maar een beroep op deze uitzonderingen wordt lang niet altijd gehonoreerd. Wilt u meer weten over de bijzondere omstandigheden op grond waarvan de overheid van handhaving moet afzien? Bel of mail mij gerust.

mr. Arthur van Rossem
(06 535 28 235 / arthur.vanrossem@legaltree.nl)

Zero tolerance in Arboland

Op 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving in werking getreden. Deze wet brengt onder meer wijziging in de regeling van de bestuurlijke boete in de Arbeidsomstandighedenwet. De aanscherping voorziet in:
– Hogere boetes en strafverzwaring bij recidive;
– Verruiming van het recidivebegrip;
– Verlenging van de recidivetermijn; en
– De mogelijkheid om bij de tweede of derde overtreding preventief de werkzaamheden stil te kunnen leggen.

Hiermee geeft de regering invulling aan het zero-tolerance beleid ten aanzien van werkgevers die herhaaldelijk de arbeidswetten overtreden.

Boete maxima

Het niet naleven van de belangrijkste verplichtingen van de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit is als ‘overtreding’ aangemerkt. Denk aan het voeren van een arbobeleid, het opstellen van een risico inventarisatie & evaluatie, voorlichting en onderricht en het melden van bepaalde arbeidsongevallen (maar overigens ook bepaalde verplichtingen van werknemers). Voor deze overtredingen kan nu een bestuurlijke boete worden opgelegd van maximaal EUR 81.000 (artikel 34 lid 3 Arbowet). Voor overtreding van een aantal specifieke voorschriften van de Arbowet die betrekking hebben op het voorkomen en beperken van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, kan zelfs een maximale bestuurlijke boete worden opgelegd van EUR 810.000 (artikel 34 lid 4).

Boetenormbedragen

In de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving zijn boetenormbedragen opgenomen variërend van EUR 340 tot EUR 13500. Deze bedragen vormen het uitgangspunt voor de berekening van op te leggen boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Kleinere bedrijven betalen een percentage hiervan, variërend van 10% tot 80%. In de Beleidsregel wordt een onderscheid gemaakt tussen Zware Overtredingen (ZO), Overtredingen met Directe Boete (ODB) en Overige Overtredingen (OO). Bij die laatste wordt eerst een waarschuwing gegeven of een eis gesteld en pas in tweede instantie een boete opgelegd.

Een aantal factoren resulteren in verhoging van het normbedrag. Zo wordt het normbedrag bij een dodelijk arbeidsongeval vermenigvuldigd met vijf, in geval van blijvend letsel of een ziekenhuisopname met vier. In geval van een zware overtreding wordt het normbedrag verdubbeld. Hiertegenover staan drie, achtereenvolgens toe te passen, matigingsfactoren. Indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met een derde. Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog een derde. Indien de werkgever, tenslotte, bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.

Rechtspraak

Uit de rechtspraak blijkt dat een beroep op de matigingsfactoren niet gauw wordt gehonoreerd. Ter illustratie wijs ik op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 8 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2). Hoewel gewezen onder oud recht (en oude beleidsregels) is deze uitspraak ook nu nog relevant, met name omdat de matigingsfactoren vrijwel ongewijzigd zijn overgenomen. In casu had een werknemer bij een poging om rubberen tegels met een zaagmachine door te snijden per ongeluk een deel van zijn wijsvinger afgezaagd.

De Afdeling constateert dat het zagen van rubberen tegels niet is behandeld in de risico inventarisatie & evaluatie (RI&E), zodat werkgever niet heeft voldaan aan de eerste matigingsgrond. Dat de werknemer een ervaren medewerker is met voldoende scholingsniveau maakt niet dat van werkgever niet behoeft te worden verwacht dat zij de risico’s van het gebruik van de zaagmachine bij de door de werknemer te verrichten specifieke werkzaamheden inventariseert. Aan de tweede en derde matigingsgrond wordt bijgevolg niet toegekomen.

Werkgever doet ook nog een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals verwoord in artikel 5:46 Algemene wet bestuursrecht. Ingevolge hiervan moet het bestuursorgaan de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, en voorts rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst ‘vol’ of een boetebesluit leidt tot een evenredige sanctie. Met de enkele stelling dat de hoogte van de boete niet in verhouding staat tot de aard van het letsel, de bedrijfsomvang en de financiële positie van het bedrijf, heeft werkgever echter, aldus de Afdeling, geen feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt die meebrengen dat zij door de boete onevenredig wordt benadeeld.

Tot slot betoogt werkgever dat geen sprake is van blijvend letsel. Echter, het ontstaan van een lengteverschil aan een vinger is volgens de Afdeling blijvend van aard, ook als dit verschil slechts millimeters bedraagt.

Al met al geen bevredigend resultaat voor deze werkgever, temeer nu de beschermkap van de zaagmachine kennelijk door de werknemer zelf was verwijderd en deze de tegels, in afwijking van het advies van de leverancier, had getracht op maat te snijden met de zaagmachine.

Uitspraak: klik hier.

Recidive

De op te leggen boete wordt met 100% verhoogd, indien binnen vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding is geconstateerd. Hierbij gaat het niet alleen om overtreding van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod, maar ook om overtreding van (bepaalde) soortgelijke verplichtingen en verboden. In geval reeds tweemaal een eerdere (soortgelijke) overtreding is geconstateerd wordt de boete met 200% verhoogd. Bovendien geldt voor ernstige overtredingen nu een recidivetermijn van 10 jaar.

Preventieve stillegging

Als sluitstuk krijgen de toezichthouders de mogelijkheid om – na waarschuwing – bij de tweede of derde overtreding werkzaamheden preventief stil te leggen voor een maximum duur van drie maanden (artikel 28a Arbowet). Nu kunnen werkzaamheden ook al stilgelegd worden wanneer zij naar het oordeel van de toezichthouder een ernstig gevaar opleveren voor personen (artikel 28 Arbowet). Echter, deze stillegging wordt opgeheven zodra het ernstig gevaar is weggenomen. Omdat preventieve stillegging een zeer ingrijpende maatregel is, vergt dit een gedegen belangenafweging. Hierbij kunnen de maatschappelijke en economische gevolgen van het stilleggen een rol spelen, maar ook de positie van de werknemers. Verwacht mag worden dat de bevoegdheid tot preventieve stillegging slechts als uiterste middel zal worden toegepast.

Resumé

Alles overziend kan met recht gesproken worden over ‘zero-tolerance’! Omdat opzet of schuld veelal niet vereist is, zal overtreding van de arboregels gauw gegeven zijn. En dat zal veelal direct in een boete resulteren. Met name bij ‘zware overtredingen’ of arbeidsongevallen zijn de op te leggen boetes (na verhoging) aanzienlijk, zeker wanneer sprake is van recidive. Bovendien zal in geval van een meldingsplichtig arbeidsongeval op zijn minst een boete worden opgelegd wanneer niet (tijdig) is gemeld. Genoeg reden dus om extra aandacht te besteden aan correcte en tijdige naleving. Ook in Arboland geldt: voorkomen is beter dan genezen.