Belanghebbende-begrip in het omgevingsrecht – checklist

Met de recente uitspraak van 23 augustus jl. (ECL:NL:RVS:2017:2271) heeft de Raad van State voor de praktijk duidelijkheid willen scheppen over de vraag wie als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een besluit met ruimtelijke impact. Dit is relevant voor de vraag wie wel en niet op kan/mag komen tegen een bestemmingsplan, (omgevings)vergunning en/of handhavingsbesluit welke verband houdt met milieugevolgen. Alleen een persoon, bedrijf of groepering die als ‘belanghebbende’ kan worden aangemerkt mag bezwaar, beroep en/of hoger beroep instellen.

Voor juristen biedt deze uitspraak absoluut bruikbare handvaten, maar een niet-jurist schiet er (vrees ik) weinig mee op. Hieronder een poging om de uitspraak voor niet-juristen te vertalen in een bruikbare checklist.

Checklist:

    1. Worden als gevolg van het besluit de volgende milieugevolgen ervaren?

      a. Uitzicht
      b. Geur
      c. Geluid
      d. Licht
      e. Trilling
      f. Emissie
      g. Risico’s als gevolg van gevaarlijke stoffen

      Als op één van bovenstaande punten aangetoond kan worden dat daarvan sprake is, dan is in beginsel voldaan aan de eisen voor het belanghebbende-begrip.

    2. Zijn de milieugevolgen van enige betekenis?

               i.  Soort (aard)
                    a. Uitzicht (voorkant/zijkant/achterkant eigen gebouw etc.)
                    b. Geur (penetrant/zoet/zuur etc.)
                    c. Geluid (in dbA’s etc.)
                    d. Licht (voorkant/zijkant/achterkant eigen gebouw etc.)
                    e. Trilling (vrachtwagens/machines etc.)
                    f. Risico’s (brand/explosie etc.)

                ii.  Intensiteit
                          Impact a t/m g ten opzichte van de huidige situatie

                iii. Frequentie
                          Hoe vaak zal/zullen a t/m g zich naar verwachting voordoen

    Het bevoegd gezag (gemeente/provincie) zal bovenstaande moeten nagaan om tot de conclusie te kunnen komen dat de gevolgen onvoldoende zijn om ‘van enige betekenis’ te spreken en bezwaar/beroep en hoger beroep niet mogelijk zijn. Daartoe zullen ze vragen moeten stellen aan de betreffende persoon/organisatie en vooral ook zelf onderzoek doen.

    3. Welk type besluit is het?

    • Bestemmingsplan
      Ik verwacht dat bij een bestemmingsplan sneller voldaan zal zijn aan het belanghebbende-begrip, omdat een bestemmingsplan een belangrijke toetsingsgrond is voor andere besluiten en het (veelal) om een breder gebied gaat, reden waarom er naar verwachting een grotere kring van belanghebbenden zal zijn.

    • Omgevingsvergunning
      De kring van belanghebbenden zal kleiner zijn naarmate de omgevingsvergunning voor een activiteit wordt afgegeven met minder ruimtelijke impact en andersom groter als het veel impact heeft. Zo zal bij een omgevingsvergunning voor een kerncentrale de kring van belanghebbenden vele mate groter zijn dan voor een bouwplan van een privé persoon.

    • Handhavingsbesluit
      De groep van belanghebbenden zal mede worden bepaald door de milieugevolgen waarop de (potentiële) handhaving ziet. Als het gaat om bouwwerkzaamheden die niet conform het besluit zijn uitgevoerd, dan zal de kring van belanghebbenden kleiner zijn dan als het gaat om een overschrijding van emissiegrenswaarden voor bepaalde (vervuilende) stoffen. De milieugevolgen die feitelijk worden ervaren zullen wel enig verband moeten houden met de overtreding waartegen mogelijk handhavend wordt opgetreden.

    Nadere toelichting (voor juristen)

    Voornoemde uitspraak van 23 augustus volgt op de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737) waarin de Raad van State de terminologie ‘gevolgen van enige betekenis’ heeft geïntroduceerd. Om als belanghebbende te worden aangemerkt moet dus sinds deze uitspraak aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of perceel van de rechtzoekende ‘gevolgen van enige betekenis’ worden ondervonden. De Raad van State constateerde dat deze uitspraak voor de praktijk nog onvoldoende duidelijkheid bood, reden waarom de recente uitspraak expliciet beoogt concrete aanknopingspunten te bieden. In feite komt de kern van de verduidelijking er naar mijn mening op neer dat alle omstandigheden van het geval bij de boordeling moeten worden betrokken. De overwegingen dat ‘de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen’ van belang zijn, alsmede het ‘type besluit’ en dat de ‘geldende milieunorm niet bepalend’ is, wijzen immers op een (zeer) casuïstische benadering. Ik verwacht dan ook dat de motivering bij de gerechtelijke toetsing (geheel in lijn met de bestuursrechtelijke traditie) centraal zal staan.

    De meeste duidelijkheid schept de Raad van State naar mijn mening met de overweging dat het de taak van het bevoegd gezag is om de kring van de belanghebbenden vast te stellen. Van de rechtzoekende mag alleen worden verwacht dat hij/zij stelt feitelijke milieugevolgen te ondervinden. Zodra milieugevolgen worden ervaren kwalificeert de persoon, rechtspersoon of groepering in beginsel als belanghebbende. Het ligt vervolgens op de weg van het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat de milieugevolgen geen ‘gevolgen van enige betekenis zijn’. Over de rol van de derde-belanghebbende (veelal de aanvrager) laat de Raad van State zich niet uit. Door de verantwoordelijkheid expliciet bij het bevoegd gezag te leggen ben ik van mening dat de Raad van State een ruime beoordelingsvrijheid aan het bestuursorgaan laat. De derde-belanghebbende zal denk ik van goeden huize moeten komen om de rechter te dwingen het belanghebbende-begrip beperkter vast te stellen dan het bevoegd gezag in het bestreden besluit heeft gedaan.

Keuze voorzieningenrechter of kantonrechter in kort geding

In spoedeisende zaken waarin een snelle beslissing van een rechter is vereist, kan een kort geding procedure worden gevoerd ten overstaan van de voorzieningenrechter van de rechtbank. In ‘gewone’ zaken die door de kantonrechter worden behandeld en beslist, is het tevens mogelijk om een kort geding procedure bij de kantonrechter te voeren. De kantonrechter is bevoegd in ‘gewone’ zaken waarin het geldelijk belang niet meer bedraagt dan EUR 25.000,-. Daarnaast worden huur- en arbeidsrechtelijke zaken door de kantonrechter behandeld en beslist. Alle overige ‘gewone’ zaken worden in eerste instantie door de rechtbank behandeld.

Voor die zaken waarin de kantonrechter bevoegd is, hebben partijen bij een kort geding procedure dus de keuze tussen de voorzieningenrechter en de kantonrechter. Voor de kort geding procedure an sich en mogelijkheid tot hoger beroep maakt het niet uit of een kort geding bij de voorzieningenrechter dan wel bij de kantonrechter wordt gevoerd. De kantonrechter en voorzieningenrechter zijn aan dezelfde wettelijke bepalingen omtrent het kort geding gebonden. Wat wel een verschil maakt is de hoogte van het griffierecht dat verschuldigd is bij een kort geding. Voor een kort geding bij de voorzieningenrechter bedraagt het griffierecht voor de eiser en gedaagde afzonderlijk EUR 589,-. Het griffierecht voor een kort geding bij de kantonrechter bedraagt op dit moment voor de eiser EUR 106,- respectievelijk EUR 71,- voor min- en onvermogenden. De gedaagde is zelf – behoudens een eventuele kostenveroordeling waarin het door de eiser betaalde griffierecht is opgenomen – geen griffierecht verschuldigd bij een kort geding ten overstaan van de kantonrechter. Over dit verschil aan griffierecht en de keuze voor de voorzieningenrechter of kantonrechter, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Almelo onlangs een interessante uitspraak gedaan (voorzieningenrechter rb Almelo d.d. 30 november 2011, LJN: BY 5914).

De zaak betrof een ontruimingskort geding tussen een woningcorporatie en een overlast veroorzakende huurder. De woningcorporatie had ervoor gekozen de huurder in een kort geding procedure ten overstaan van de voorzieningenrechter van de rechtbank te betrekken. Het was evenwel ook mogelijk geweest om dit kort geding te voeren ten overstaan van de kantonrechter. Door dat niet te doen heeft de woningcorporatie de huurder – die in die procedure in het ongelijk is gesteld en tot ontruiming is veroordeeld – onnodig op kosten gejaagd met hogere griffierechten. Hoewel het gebruikelijk is om de partij die de zaak verliest in de kosten te veroordelen (waaronder het griffierecht dat door de andere partij is betaald), heeft de voorzieningenrechter in deze zaak geoordeeld dat het onjuist is om de nadelige financiële gevolgen van de keuze voor de voorzieningenrechter op de verliezende partij af te wentelen. In de proceskostenveroordeling die aan de huurder is opgelegd heeft de voorzieningenrechter het hogere griffierecht dan ook niet meegenomen. Hoewel de woningcorporatie inhoudelijk in het gelijk is gesteld, heeft zij het betaalde griffierecht dus niet teruggekregen.

In zaken waarin kan worden gekozen tussen een kort geding bij de kantonrechter of een kort geding bij de voorzieningenrechter, is het verstandig om deze uitspraak in het achterhoofd te houden. Het is toch jammer om een kort geding te winnen en dan het griffierecht niet vergoed te krijgen.