PAS – Stappenplan projecten met stikstofdepositie

Stappenplan Stikstofdepositie sinds PAS-uitspraken

Ter toelichting:

In de kern komen de zogenaamde PAS-uitspraken van 29 mei 2019 er op neer dat niet meer gewerkt mag worden met Programma Aanpak Stikstof (PAS) en het onderliggende rekenprogramma AERIUS om individuele projecten te vergunnen of te melden. Het PAS bestond enerzijds uit een pakket aan maatregelen om de stikstofuitstoot te verminderen, zodat anderzijds (en gelijktijdig) nieuwe ontwikkelingen mogelijk konden worden gemaakt. Het rekenprogramma AERIUS werd gebruikt om te berekenen wat de reductiemaatregelen in bepaalde gebieden aan ontwikkelingsruimte zouden creëren, zodat nieuwe ontwikkelingen ingepast konden worden. De meldingen en vergunningen die de ontwikkelruimte invulden werden in het AERIUS-register opgenomen, zodat van de  vergunde activiteiten van de totale ontwikkelruimte een actueel beeld ontstond. Zowel de mogelijkheid om via AERIUS meldingen te doen als het AERIUS-register zijn inmiddels gesloten. De vraag rijst hoe nu om te gaan met projecten die stikstofdepositie generen.

Ad 1. Stikstofdepositie

Of een project of activiteit stikstofdepositie oplevert die effect kan hebben op een Natura 2000-gebied kan worden vastgesteld in een ecologisch onderzoek, opgesteld door een (natuur) deskundige.

Drempelwaarden

Eén van de gevolgen van de PAS-uitspraken is dat de zogenaamde drempelwaarden niet meer mogen worden toegepast. Voor activiteiten die een stikstofdepositie hadden kleiner of gelijk aan de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar gold geen meldingsplicht of vergunningplicht. Die activiteiten mochten zonder meer plaatsvinden. Voor activiteiten met een stikstofdepositie van kleiner of gelijk aan 1 mol/ha/jaar gold de mogelijkheid om op basis van de AERIUS calculator een melding te doen.

Nu de drempelwaarden zijn vervallen is dus elke (minieme) depositietoename van stikstof reden om te bezien of er een vergunningplicht geldt op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Dat geldt ook voor activiteiten die de afgelopen jaren op basis van deze drempelwaarden zijn gestart. Voor die gevallen moet alsnog toestemming worden verkregen; de melding geldt niet meer!

Rekenprogramma

Algemeen wordt aangenomen dat het rekenprogramma AERIUS, dat verplicht was onder de PAS, in de nabije toekomst weer zal kunnen worden gebruikt. Er is aangekondigd dat er vóór september een aangepaste versie van AERIUS komt en dat tot die tijd Rijk en Provincies geen toestemmingen zullen verlenen voor activiteiten met een stikstofdepositie. Voor de bepaling van depositie op korte afstand heeft de Raad van State al expliciet bepaald dat de (oude versie) niet geschikt is. Alternatieven die voor 2015 werden gebruikt zijn Aagro Stacks (stallen) en KEMA stacks (industrie) en zijn door de Raad van State eerder goedgekeurd.

Ad 2. Salderen

Intern salderen zijn aanpassingen die binnen een project of inrichting worden doorgevoerd, zodanig dat de nieuwe activiteit geen stikstofdepositie toevoegt of (door de aanpassingen) de stikstofdepositie zelfs wordt of vermindert. Het is raadzaam de saldering te verantwoorden door een onafhankelijk deskundige en vast te leggen. Hoe? Dat wordt gelijktijdig met voornoemde aangepaste versie van AERIUS op korte termijn door middel van een beoordelingskader en handreiking voor intern salderen duidelijk gemaakt.

Bij extern salderen staat de bestaande stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden centraal. De nieuwe activiteit mag dan per saldo niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Om dat aan te tonen moet de nieuwe situatie worden vergeleken met de referentiesituatie. De referentiesituatie  is de laagst vergunde situatie vanaf de datum waarop artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betreffende Natura 2000-gebied. Dat is vaak 10 juni 1994 en/of 24 maart 2000 (afhankelijk van de aanwijzing van het gebied).

Er zijn een aantal voorwaarden die gelden voor extern salderen. De belangrijkste is dat er een directe samenhang moet worden aangetoond tussen de nieuwe activiteit en de oude activiteit die stopt door aan te tonen dat de milieutoestemming (veelal de omgevingsvergunning milieu) is of wordt  ingetrokken. Als de vergunning van het stoppende bedrijf niet gelijktijdig met verlening voor de nieuwe activiteit wordt ingetrokken, moet een overeenkomst tussen beide bedrijven aantonen dat de bedrijfsvoering van het ene bedrijf tijdig wordt gestopt voordat de nieuwe activiteit feitelijk van start gaat. Van belang is dat het stoppende bedrijf niet al en verwerkt was in de PAS, aangezien anders sprake zou zijn van een dubbele saldering. Het moet dus gaan om een bedrijf dat stopt of is gestopt na 1 juli 2018 én betrekking hebben op stikstofdepositie voor hetzelfde Natura 2000-gebied.

Mitigerende maatregelen

De maatregelen die genomen moeten worden om te kunnen salderen vallen onder zogenaamde mitigerende maatregelen. Mitigerende, of beschermingsmaatregelen, zijn projectspecifieke maatregelen die erop gericht zijn om ervoor te zorgen dat het project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. De Raad van State heeft vastgesteld dat mitigerende of beschermingsmaatregelen onderdeel mogen zijn van een passende beoordeling (zie hieronder), mits de verwachte voordelen (wetenschappelijk) vaststaan.

Ad 3 ADC-toets

Een ADC-toets is alleen aan de orde als in- en externe saldering nog restdepositie laat zien. Aan de volgende voorwaarden moet worden voldaan:

A. Er zijn geen Alternatieven voor de activiteiten;
D. Een Dwingende reden van groot openbaar belang moet worden aangetoond; en
C. Compenserende maatregelen moeten worden getroffen.

Algemeen wordt aangenomen dat met name de D-hobbel van Dwingende reden van groot openbaar belang moeilijk kan worden genomen.

Zeer recent heeft de Raad van State de verbreding van de Kempenbaan-West in Veldhoven goedgekeurd, waarin de ADC-toets succesvol werd toegepast. De verbreding is cruciaal geacht voor de bereikbaarheid van Veldhoven-Zuid en bedrijventerrein De Run, die op hun beurt van belang zijn voor de economie en werkgelegenheid die samenhangt met de Brainportregio Eindhoven. Van belang is verder dat deze belangen in dit geval zwaarder mochten wegen dan de aantasting van het betreffende Natura 2000-gebied, omdat de overschrijding van de  kritische depositiewaarden meer (zeer) beperkt waren.

Nog voorafgaand aan de PAS-uitspraken is de ADC-toets ook succesvol toegepast voor de Blankenburgverbinding, om te voorkomen dat een uitspraak over de PAS moest worden afgewacht. De verbinding had als doel om de gebiedsveiligheid van het Haven Industrieel Complex (HIC) nabij Rotterdam te bewerkstelligen. Omdat het HIC een uitzonderlijk hoge concentratie aan industriële inrichtingen huisvest, waarin gevaarlijke stoffen liggen opgeslagen en de incidentengevoelige A15 aantoonbaar ontoereikend was als ontsluiting, was ook hier aan  het vereiste van Dwingende reden van groot openbaar belang voldaan. Externe veiligheid mocht in dit geval zwaarder wegen  om de (extra) aantasting relatief beperkt is en wordt gecompenseerd.

Ad 4 Wnb vergunning of vvgb

Als op grond van de Passende beoordeling moet worden geconcludeerd dat de activiteit significant negatieve effecten kan veroorzaken op stikstofgevoelige habitattypen en soorten in een Natura 2000-gebied, dan is een natuurvergunning vereist.

Als alternatief voor een ‘losse’ natuurvergunning geldt de zogenaamde mogelijkheid om door middel van een verklaring van geen bedenkingen van Gedeputeerde Staten ‘aan te haken’ bij een omgevingsvergunning (bouw) van Burgemeester en wethouders. In het geval er wordt ‘aangehaakt’ staat er voor tegenstanders maar één rechtsbeschermingstraject open (namelijk die tegen de omgevingsvergunning. Wordt er ‘losgekoppeld’, dan doorlopen de omgevingsvergunning en de natuurvergunning een eigen traject.

Passende beoordeling 

Een zogenaamde passende beoordeling is in feite een uitgebreid deskundigenrapport van een ecoloog waarin de effecten van de activiteit, alsmede de mitigerende maatregelen worden omschreven die tot in- en/of externe saldering leiden. Op basis van de passende beoordeling, in combinatie met de omgevingsvergunning (of bestemmingsplan) waarin de passende beoordeling wordt geborgd, moet kunnen worden uitgesloten dat er significant negatieve effecten ter plaatse van stikstofgevoelige habitattypen in een Natura 2000-gebied kunnen zullen optreden. Lukt dat niet, dan moet in aanvulling daarop de ADC-toets wordt doorlopen, vastgelegd in een Wnb vergunning of vvgb. Of er sprake is van een significant negatieve effecten hangt (vooral) af van de kritische depositiewaarden, die in de zogenaamde instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden zijn beschreven en die niet overschreden mogen worden.

Verlengen van een Pilot – omgevingsvergunning bouw niet nodig

Tijdelijke projecten worden vaak verlengd of definitief gemaakt. Het is niet altijd duidelijk hoe de tijdelijke vergunningssituatie moet worden omgezet naar een (meer) definitieve situatie. Vooral de vraag of opnieuw een omgevingsvergunning bouw moet worden aangevraagd, houdt de praktijk bezig. Bij een nieuwe omgevingsvergunning moeten namelijk nogmaals legeskosten worden betaald en dat willen exploitanten voorkomen. Ik kom tot de conclusie dat er over het algemeen geen nieuwe omgevingsvergunning bouw hoeft te worden aangevraagd, maar volstaan kan worden met een omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik, soms aangevuld met een omgevingsvergunning milieu.

Inleiding

Pilots zijn hot: Een pilot kan immers zonder groot afbreukrisico worden teruggedraaid bij tegenvallende resultaten en eenvoudig worden voortgezet als de ervaringen positief zijn; tegenstanders zijn vaak al gewend aan de situatie, waardoor het verzet afneemt en bestendiging politiek haalbaar wordt. Juridisch zijn tijdelijke projecten ook eenvoudiger te realiseren. Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kunnen tijdelijke projecten vaak via de reguliere procedure (van 8 weken) worden vergund, terwijl definitieve projecten de uitgebreide procedure (26 weken) moeten doorlopen. De vraag rijst of opnieuw een vergunningencircus met vaak de uitgebreide procedure moet worden doorlopen. En zo ja, of dan leges en/of aanvullende kosten moeten worden betaald.

Tijdelijke vergunningen worden gebruikt voor uiteenlopende projecten. Naast de zonneparken en windparken die veelal voor 15-25 jaar worden vergund, worden ook veel andere projecten tijdelijk vergund. Huisvestingsprojecten (al dan niet voor migranten), evenementenlocaties en recreatieprojecten worden steeds vaker eerst tijdelijk toegestaan, voordat definitief besloten wordt of het wenselijk is het project op die plaats definitief toe te staan. De vraag om omzetting naar een definitieve situatie komt bovendien vaak eerder op dan de periode waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, bijvoorbeeld om beleidsdoelstellingen te halen of omdat in een verkooptraject investeerders meer zekerheid willen.

Juridisch kader: toets per activiteit

Uitgangspunt is dat het tijdelijke project op grond van een tijdelijke omgevingsvergunning is gerealiseerd. Het project is daarmee voor de duur van de vergunning legaal aanwezig. Het is van belang voor ogen te houden dat een omgevingsvergunning relevante activiteiten vergunt en niet het project als geheel. Dat maakt het lastig, want de activiteiten hebben een eigen juridische grondslag en verschillen per project. Bovendien worden leges ook per activiteit geheven, waardoor de kosten per project kunnen verschillen.

Voor het bestendigen van een tijdelijk project moet dan ook naar de regels worden gekeken die van toepassing zijn op de betreffende activiteiten die worden voortgezet. De belangrijkste activiteiten die voor tijdelijke projecten worden vergund met een omgevingsvergunning zijn:

a) bouwen;

b) gebruik in strijd met het vigerende bestemmingsplan; en/of

c) milieubelasting

Ad a Bouwen

Bouwen doe je vaak maar één keer. Weliswaar moet er voor veel tijdelijke projecten worden aangetoond dat de bouwwerken weer verwijderd kunnen worden zonder onomkeerbare gevolgen, maar voor bestendiging van het project hoeft over het algemeen niet feitelijk opnieuw gebouwd te worden. Het bouwwerk kan in ieder geval vaak langer gebruikt worden dan waar de tijdelijke vergunning van uitging.

Op grond van artikel 2.3a lid 1 Wabo geldt het verbod dat een bouwwerk dat zonder omgevingsvergunning is gebouwd in stand wordt gelaten. De Wabo bevat dus geen algemeen verbod voor een bouwwerk zonder geldige vergunning, maar slechts het verbod om een bouwwerk in stand te laten dat niet is gebouwd op grond van een omgevingsvergunning. Of de vergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd is verleend, is niet van belang.”

De consequentie van het verstrijken van de termijn in de vergunning is dus niet dat het bouwwerk op grond van de verbodsregeling in de Wabo moet worden afgebroken. Er kan dus niet (zonder meer) handhavend worden opgetreden tegen het laten bestaan van het bouwwerk. Om deze reden kom ik dan ook tot de conclusie dat niet per definitie opnieuw een omgevingsvergunning voor de activiteit bouw hoeft te worden verleend in het geval het bouwwerk met een tijdelijke vergunning is verleend. Het bouwwerk is en blijft immers gebouwd op grond van een daarvoor verleende vergunning.

Voorts zijn de voorschriften die zien op het bouwwerk in de tijdelijke omgevingsvergunning van belang. Op grond van art. 2.3 sub b Wabo is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op, onder andere, de bouwactiviteiten. Als een voorschrift de verplichting bevat dat het bouwwerk moet worden verwijderd binnen een bepaalde periode na het verstrijken van de termijn, dan zou kunnen worden betoogd dat er wel een nieuwe vergunning voor de activiteit bouw nodig is bij bestendiging. Die verplichting kan echter vervallen als het betreffende voorschrift wordt ingetrokken, bijvoorbeeld gelijktijdig met verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik (zie hierna onder b) of milieu (zie hierna onder c). Van belang is dan wel dat daarom wordt verzocht, zodat het bevoegd gezag daarover een besluit moet nemen.

In de praktijk ontbreekt een voorschrift tot afbraak of sloop in een tijdelijke omgevingsvergunning vaak. Een voorschrift betreffende de tijdelijkheid en herstel van de (oude) situatie wordt veelal gekoppeld aan het gebruik van het bouwwerk (zie hierna). Zo een bepaling is in lijn met voornoemd artikel 2.3a lid 1 Wabo en onderstreept de conclusie dat bij bestendiging van een tijdelijk project niet nogmaals een omgevingsvergunning voor de activiteit bouw hoeft te worden aangevraagd.

Een argument tegen voornoemde conclusie is dat voor een tijdelijk bouwwerk op grond van artikel 2.10 lid 1 onder d Wabo geen welstandstoets geldt, terwijl een welstandstoets wel is vereist voor een permanent bouwwerk. Het zal niet de bedoeling zijn geweest dat de welstandstoets kan worden omzeild als een tijdelijk bouwwerk definitief wordt gemaakt, maar dat is wel de consequentie van het wettelijk systeem. Als verzachtende omstandigheid wijs ik er op dat in het kader van het voortgezet afwijkend gebruik (zie hieronder onder b) vaak een goede ruimtelijke onderbouwing nodig zal zijn, waarbij ook de welstand een rol zal spelen als onderdeel van het geldend beleid.

Ook van belang is dat in 2021 de Omgevingswet in werking zal treden. Onder het nieuwe wettelijke regime zijn bouwactiviteiten in beginsel vergunningvrij en gelden er algemene regels voor bestaande bouwwerken, tenzij (tegen die tijd) een specifieke vergunningplicht voor het betreffende bouwwerk in dat specifieke Omgevingsplan is opgenomen. Alleen de technische aspecten van een bouwactiviteit zullen vergunningplichtig zijn, maar die zullen ook beoordeeld zijn in tijdelijke situatie. Het is dan ook niet aannemelijk dat er een vergunningplicht gaat gelden voor de bouw van een definitief project, dat tijdelijk niet vergund is. Ook de toekomstige wettelijke situatie zal aldus geen vergunning voor de activiteit bouw vereisen om een tijdelijke situatie te bestendigen.

Ad b Afwijken van bestemmingsplan

Anders dan bij de bouw heeft de activiteit ‘gebruik’ een voortdurend karakter en zal de tijdelijke situatie voor het gebruik een definitieve juridische grondslag moeten krijgen om na het verstrijken van de termijn te mogen blijven bestaan. Zolang het project bestaat en wordt geëxploiteerd, wordt de grond immers ‘gebruikt’.

Het afwijkend gebruik kan permanent worden toegestaan door wijziging van het bestemmingsplan of het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Voor beide mogelijkheden geldt de uitgebreide procedure. De verplichting om iedere 10 jaar een nieuw bestemmingsplan vast te stellen is inmiddels vervallen. Daardoor is het aannemelijk dat vaker zal worden gekozen voor bestendiging van het afwijkende gebruik middels een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik van het bestemmingsplan op grond van art. 2.12, lid 1 onder a, sub 3 Wabo. Een bestemmingsplan ziet immers vaak op een groter gebied dan een omgevingsvergunning die op het project gericht is. De uitgebreide procedure zal bij bestendiging doorlopen moeten worden, tenzij de tijdelijke situatie eindigt nadat de Omgevingswet in werking treedt (2021).

In het stelsel van de nieuwe Omgevingswet wordt het mogelijk dat het college middels een omgevingsvergunning afwijkt van het omgevingsplan (dat in de plaats komt voor het bestemmingsplan) op grond van artikel 5.1, lid 1 onder a, Omgevingswet. Waar in het huidige systeem door de gemeenteraad een verklaring van geen bezwaar (vvgb) moet worden afgegeven, kan het college zelfstandig beslissen een definitieve afwijking toe te staan. Dat zal in de praktijk veel tijd schelen. De beslistermijn onder de Omgevingswet wordt 8 weken, gelijk met de huidige reguliere (korte) procedure.

Ad c Milieubelasting

Bij een project met een hoge mate van milieubelasting is bij de tijdelijke vergunning al onderzoek verricht naar de vraag of een omgevingsvergunning milieu is vereist. Als de activiteit ongewijzigd wordt voortgezet, hoeft deze analyse inhoudelijk niet over te worden gedaan. Wordt de activiteit uitgebreid, dan hangt het af van de mate van uitbreiding welke procedure moet worden doorlopen.

Als de wijziging geen andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu bevat, de verandering niet leidt tot een ander type inrichting en er geen verplichte milieueffectrapportage hoeft te worden gemaakt, kan worden volstaan met een zogenaamde milieuneutrale verandering. De milieuneutrale verandering moet de reguliere procedure (van 8 weken) doorlopen, tenzij voor het bestendige gebruik al een uitgebreide procedure is vereist. Voldoet de definitieve activiteit aan de grenzen in de vergunning van de tijdelijke activiteit, dan zal de inhoudelijke toets beperkt zijn.

Voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een milieuneutrale verandering zal vanuit het oogpunt van efficiëntie voornamelijk van belang zijn of rapporten over de relevante milieuaspecten (geluid, natuur, stof etc.) die voor de tijdelijke situatie zijn opgesteld, nog actueel genoeg zijn voor de definitieve situatie. Voor legeskosten hoeft niet te worden gevreesd, omdat die op grond van art. 2.9a lid 1 Wabo zijn uitgesloten. Overigens zijn deze onderzoeksgegevens vaak ook relevant voor een aanvraag voor definitief afwijkend gebruik (zie onder b).

Op grond van art. 3.1a Wabo (en 13.4 Wet milieubeheer) zijn onderzoeksgegevens in ieder geval actueel en bruikbaar als ze niet ouder zijn dan 2 jaar, tenzij  het een Natura 2000-activiteit of flora- en fauna-activiteit betreft. In de nieuwe Omgevingswet is in artikel 16.5 lid 2 Wabo expliciet toegevoegd dat ook oudere onderzoeksgegevens nog actueel kunnen zijn, mits dat kan worden onderbouwd. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat zo een motivering ook in het huidige wettelijke systeem mogelijk moet zijn.

Conclusie

Ik kom tot de conclusie dat er over het algemeen geen nieuwe omgevingsvergunning bouw hoeft te worden aangevraagd, maar volstaan kan worden met een omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik, soms aangevuld met de activiteit milieu. Aandachtspunten zijn:

  1. Voorschriften bij de tijdelijke omgevingsvergunning.
    Als een bestaand voorschrift verplicht tot afbraak/sloop van het bouwwerk na ommekomst van de termijn, dan moet dat voorschrift worden ingetrokken. Zo niet, dan is mogelijk toch een omgevingsvergunning bouw (met bijbehorende leges) noodzakelijk.
  2. Welstandtoets
    De welstandtoets ontbreekt (vaak) als omdat deze voor de tijdelijke situatie niet was vereist. Het is raadzaam de welstandtoets alsnog deel uit te laten maken van de ruimtelijke onderbouwing voor het voortgezette gebruik.
  3. Actualiteit onderzoeksgegevens
    De vraag of de onderzoeksgegevens die voor de tijdelijke vergunning zijn opgesteld nog actueel zijn en kunnen worden gebruikt voor de definitieve situatie, zal per milieu-aspect en per geval moeten worden beoordeeld, zodra de betreffende onderzoeksgegevens ouder zijn dan 2 jaar.

Belanghebbende-begrip in het omgevingsrecht – checklist

Met de recente uitspraak van 23 augustus jl. (ECL:NL:RVS:2017:2271) heeft de Raad van State voor de praktijk duidelijkheid willen scheppen over de vraag wie als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een besluit met ruimtelijke impact. Dit is relevant voor de vraag wie wel en niet op kan/mag komen tegen een bestemmingsplan, (omgevings)vergunning en/of handhavingsbesluit welke verband houdt met milieugevolgen. Alleen een persoon, bedrijf of groepering die als ‘belanghebbende’ kan worden aangemerkt mag bezwaar, beroep en/of hoger beroep instellen.

Voor juristen biedt deze uitspraak absoluut bruikbare handvaten, maar een niet-jurist schiet er (vrees ik) weinig mee op. Hieronder een poging om de uitspraak voor niet-juristen te vertalen in een bruikbare checklist.

Checklist:

    1. Worden als gevolg van het besluit de volgende milieugevolgen ervaren?

      a. Uitzicht
      b. Geur
      c. Geluid
      d. Licht
      e. Trilling
      f. Emissie
      g. Risico’s als gevolg van gevaarlijke stoffen

      Als op één van bovenstaande punten aangetoond kan worden dat daarvan sprake is, dan is in beginsel voldaan aan de eisen voor het belanghebbende-begrip.

    2. Zijn de milieugevolgen van enige betekenis?

               i.  Soort (aard)
                    a. Uitzicht (voorkant/zijkant/achterkant eigen gebouw etc.)
                    b. Geur (penetrant/zoet/zuur etc.)
                    c. Geluid (in dbA’s etc.)
                    d. Licht (voorkant/zijkant/achterkant eigen gebouw etc.)
                    e. Trilling (vrachtwagens/machines etc.)
                    f. Risico’s (brand/explosie etc.)

                ii.  Intensiteit
                          Impact a t/m g ten opzichte van de huidige situatie

                iii. Frequentie
                          Hoe vaak zal/zullen a t/m g zich naar verwachting voordoen

    Het bevoegd gezag (gemeente/provincie) zal bovenstaande moeten nagaan om tot de conclusie te kunnen komen dat de gevolgen onvoldoende zijn om ‘van enige betekenis’ te spreken en bezwaar/beroep en hoger beroep niet mogelijk zijn. Daartoe zullen ze vragen moeten stellen aan de betreffende persoon/organisatie en vooral ook zelf onderzoek doen.

    3. Welk type besluit is het?

    • Bestemmingsplan
      Ik verwacht dat bij een bestemmingsplan sneller voldaan zal zijn aan het belanghebbende-begrip, omdat een bestemmingsplan een belangrijke toetsingsgrond is voor andere besluiten en het (veelal) om een breder gebied gaat, reden waarom er naar verwachting een grotere kring van belanghebbenden zal zijn.

    • Omgevingsvergunning
      De kring van belanghebbenden zal kleiner zijn naarmate de omgevingsvergunning voor een activiteit wordt afgegeven met minder ruimtelijke impact en andersom groter als het veel impact heeft. Zo zal bij een omgevingsvergunning voor een kerncentrale de kring van belanghebbenden vele mate groter zijn dan voor een bouwplan van een privé persoon.

    • Handhavingsbesluit
      De groep van belanghebbenden zal mede worden bepaald door de milieugevolgen waarop de (potentiële) handhaving ziet. Als het gaat om bouwwerkzaamheden die niet conform het besluit zijn uitgevoerd, dan zal de kring van belanghebbenden kleiner zijn dan als het gaat om een overschrijding van emissiegrenswaarden voor bepaalde (vervuilende) stoffen. De milieugevolgen die feitelijk worden ervaren zullen wel enig verband moeten houden met de overtreding waartegen mogelijk handhavend wordt opgetreden.

    Nadere toelichting (voor juristen)

    Voornoemde uitspraak van 23 augustus volgt op de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737) waarin de Raad van State de terminologie ‘gevolgen van enige betekenis’ heeft geïntroduceerd. Om als belanghebbende te worden aangemerkt moet dus sinds deze uitspraak aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of perceel van de rechtzoekende ‘gevolgen van enige betekenis’ worden ondervonden. De Raad van State constateerde dat deze uitspraak voor de praktijk nog onvoldoende duidelijkheid bood, reden waarom de recente uitspraak expliciet beoogt concrete aanknopingspunten te bieden. In feite komt de kern van de verduidelijking er naar mijn mening op neer dat alle omstandigheden van het geval bij de boordeling moeten worden betrokken. De overwegingen dat ‘de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen’ van belang zijn, alsmede het ‘type besluit’ en dat de ‘geldende milieunorm niet bepalend’ is, wijzen immers op een (zeer) casuïstische benadering. Ik verwacht dan ook dat de motivering bij de gerechtelijke toetsing (geheel in lijn met de bestuursrechtelijke traditie) centraal zal staan.

    De meeste duidelijkheid schept de Raad van State naar mijn mening met de overweging dat het de taak van het bevoegd gezag is om de kring van de belanghebbenden vast te stellen. Van de rechtzoekende mag alleen worden verwacht dat hij/zij stelt feitelijke milieugevolgen te ondervinden. Zodra milieugevolgen worden ervaren kwalificeert de persoon, rechtspersoon of groepering in beginsel als belanghebbende. Het ligt vervolgens op de weg van het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat de milieugevolgen geen ‘gevolgen van enige betekenis zijn’. Over de rol van de derde-belanghebbende (veelal de aanvrager) laat de Raad van State zich niet uit. Door de verantwoordelijkheid expliciet bij het bevoegd gezag te leggen ben ik van mening dat de Raad van State een ruime beoordelingsvrijheid aan het bestuursorgaan laat. De derde-belanghebbende zal denk ik van goeden huize moeten komen om de rechter te dwingen het belanghebbende-begrip beperkter vast te stellen dan het bevoegd gezag in het bestreden besluit heeft gedaan.

Landjepik: welke overheid kent dit probleem niet?

Illegaal grondgebruik vormt al jaren een probleem, met name voor overheden zoals gemeenten. Grondeigenaren betrekken te kwader trouw een strook gemeentegrond bij hun tuin en na een periode van 20 jaar ondubbelzinnig bezit verjaart de rechtsvordering van de gemeente tot revindicatie. De bezitter wordt eigenaar en de gemeente staat met lege handen. Of toch niet?

Bij arrest van 24 februari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:309) heeft de Hoge Raad in een overweging ten overvloede geoordeeld dat de voormalige eigenaar een vordering uit onrechtmatige daad kan instellen tegen de nieuwe eigenaar en schadevergoeding “in natura” kan vorderen, inhoudende dat de strook grond weer aan de oorspronkelijke eigenaar dient te worden terug gegeven.

Een interessant en baanbrekend arrest! Maar…… hoe zit het met de rechtszekerheid, die nu juist ten grondslag heeft gelegen aan artikel 3:105 BW waarin is bepaald dat degene die een goed bezit op het tijdstip waarop de verjaring van de rechtsvordering strekkende tot beëindiging van het bezit wordt voltooid, dat goed verkrijgt, ook al was zijn bezit niet te goeder trouw. Dient het recht niet bij de feiten aan te sluiten?

Ook rept de Hoge Raad met geen woord over het bepaalde in artikel 3:312 BW en het in de parlementaire geschiedenis bij dit artikel genoemde voorbeeld waaruit alom wordt aangenomen dat artikel 3:312 BW een vordering tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad in de weg staat. Is de Hoge Raad hier bewust aan voorbij gegaan of niet? In ieder geval is het laatste woord hierover nog niet gezegd.

Voor een nadere toelichting over dit onderwerp, verwijs ik u graag naar mijn noot bij dit arrest, zoals gepubliceerd in de laatste aflevering van De Gemeentestem.

Bijzonder Beheer tracht executoriale verkoop tegen beter weten in door te drukken

Op 3 november 2015 heeft de Rechtbank Overijssel de goede intenties van de afdeling Bijzonder Beheer van Rabobank openlijk in twijfel getrokken omdat de bank een huis per se executoriaal wilde verkopen met als gevolg dat de klant zou achterblijven met een omvangrijke restschuld. De Rechtbank steekt daar een stokje voor.

Wat was er aan de hand in deze zaak?

Rabobank gaf in 2006 aan een klant in verband met de aankoop van een woning met een koopsom van EUR 315.000,– een hypotheek van EUR 425.000,–, waarvoor Rabobank vervolgens een eerste recht van hypotheek op de woning vestigde. In 2008 respectievelijk 2010 is er nog tot tweemaal toe een geldleningsovereenkomst gesloten met de betreffende klant waarbij Rabobank in totaal circa EUR 80.000,– leende waarvoor zij een tweede recht van hypotheek op de woning kreeg. In 2010 ontstonden betalingsachterstanden. Betalingsregelingen werden getroffen waarna de bank na een laatste aanmaning liet weten de financieringsrelatie formeel op te zeggen. Dit, onder sommatie van de klant tot betaling van het verschuldigde (inmiddels circa EUR 600.000,–) teneinde openbare verkoop van de woning te voorkomen. Partijen hebben sindsdien veelvuldig contact met elkaar gehad en het executietraject is in 2013 niet doorgezet. In april 2015 vindt er een gesprek tussen Rabobank en de klant plaats waarbij de stand van zaken omtrent de verkoop van de woning is besproken en laat Rabobank weten dat de klant tot uiterlijk 9 juli 2015 de tijd krijgt om de woning onderhands te verkopen en in eigendom over te dragen bij gebreke waarvan Rabobank de notaris zal verzoeken om het pand aan te bieden op de eerstvolgende veiling. De klant levert vervolgens twee kant- en klaar- getekende koopovereenkomsten aan waarbij de kopers aangeven de woning te kopen voor EUR 320.000,– met een leveringsdatum van 1 mei 2016 resp. 28 februari 2016. De koopsommen liggen ver boven de taxatiewaarde van EUR 270.000,– en de executiewaarde van circa EUR 167.000,–. De bank wijst echter beide overeenkomsten af, omdat zij meent dat de data van levering te ver in de toekomst gelegen zijn en het de bank te lang duurt. Een koper die EUR 265.000,– voor de woning biedt en per oktober van 2015 bereid is de woning af te nemen, krijgt wel groen licht. Die verkoop strandt echter doordat een andere schuldeiser beslag heeft gelegd op de woning, waarna de bank opdracht geeft tot executoriale verkoop, waardoor de klant met zo’n EUR 400.000,– restschuld zal blijven zitten.

Wat doet de Rechtbank?

De Rechtbank Overijssel trekt echter een streep door de veiling door middel van haar uitspraak van 2 november 2015. De Rechtbank geeft de bank een duidelijke tik op haar vingers. Voordat zij dat doet, bevestigt ze overigens dat de Rabobank als hypotheekhouder in beginsel het recht van parate executie heeft, maar dat aan de orde is de vraag of de Rabobank, gelet op de geschetste omstandigheden, door uitoefening van dat recht al dan niet misbruik maakt van haar bevoegdheid.

De bank wil uiteraard zo snel mogelijk geld zien maar daar staat het belang van de klant (en de bank) tegenover, namelijk het verkrijgen van een zo hoog mogelijke verkoopopbrengst van de woning, zo betoogde de klant. Een restschuld in geval van openbare verkoop van EUR 400.000,– is ook niet in het voordeel van de bank. De bank daarentegen stelde dat zij veel geduld heeft getoond maar dat de maat nu vol is en dat er geen vertrouwen meer bestaat dat het nog goed komt. Dit gelet op het langdurig tijdsverloop tussen de verkoop en de levering, de vele betalingsafspraken die niet zouden worden nagekomen, etc. De bank meent dat niet kan worden gezegd dat zij door het ingezette executietraject misbruik maakt van haar bevoegdheid.

Nog los van het feit dat “pijnlijk duidelijk werd dat er verschillen en onjuistheden bleken te bestaan in de informatieverschaffing en stellingen van de afdeling Bijzonder Beheer van de Rabobank enerzijds en (het optreden van) de plaatselijke vestiging van de Rabobank anderzijds” oordeelde de rechter wat betreft de veilingverkoop dat de bank onvoldoende argumenten heeft aangevoerd om niet in te stemmen met de eerdere koopovereenkomsten die boven de taxatiewaarde liggen. Het feit dat de bank coûte te que coûte lijkt aan te sturen op een openbare verkoop die blijkens de taxatie minstens een ton minder opbrengt dan de laagste verkoopprijs uit de koopovereenkomsten, doet vermoeden dat de bank andere drijfveren heeft dan het realiseren van een zo hoog mogelijke verkoopopbrengst. Een hard oordeel. De bank handelt volgens de rechter nodeloos schadend voor de klant. Beide partijen hebben uiteraard belang bij een zo hoog mogelijke verkoopopbrengst en is het zo dat de bank niet eindeloos hoeft te wachten om gebruik te maken van haar recht op executie in afwachting van vage onderhandse verkoopmogelijkheden maar van het laatste was geen sprake. De door de bank opgegeven redenen kwamen in wezen neer op een niet nadere geconcretiseerd “we zijn het vertrouwen verloren”, hetgeen onvoldoende is om niet mee te werken aan onderhandse verkoop. De veiling is van de baan!

Conclusie

Deze uitspraak laat maar weer eens zien dat van banken wordt verlangd dat zij zorgvuldig en rechtvaardig opereren in situaties als de onderhavige. Jarenlang stil zitten (door geen executiemaatregelen voor te stellen en door te zetten) en dan vervolgens op het moment dat er daadwerkelijk zicht is op de haven de executie in te zetten voor eigen gewin daar komt een bank niet langer meer mee weg. Deze uitspraak zal belangrijke consequenties hebben voor de dagelijkse praktijk. Het laatste woord over de handelwijze van de banken in het algemeen en Bijzonder Beheer in het bijzonder is nog niet gezegd.

Ver van huis

“Ver van huis” is de titel van het rapport Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties dat op 30 oktober jl. door de enquêtecommissie aan de Tweede Kamer is aangeboden. Een onderzoek dat sinds 16 april 2013 is begonnen naar het stelsel van woningcorporaties en de incidenten die daarbinnen konden gebeuren. Incidenten die zich sinds de stelselherziening van woningcorporaties, begin jaren ’90 van de twintigste eeuw voordeden: “We zien een stoomschip van een kwart miljard euro, een Maserati als dienstwagen, kolossale grondposities zonder bouwbestemming, aanleg van een tunnelbak, koffers met biljetten, in het kader van de leefbaarheid lenen aan een uitvaartcentrum, adoptie van een aap, een olifantenbeeldenparade, ontwikkelingen van koopwoningen Wallonië, een architect met een honorarium van 14 miljoen euro en een derivaten portefeuille van 23 miljard euro”.

Vervolgens kwam begin 2012 het schandaal van Vestia naar buiten; Vestia, de grootste woningcorporatie van Nederland met 90.000 sociale huurwoningen die daarnaast ook voor miljarden aan derivatencontracten met banken had afgesloten, contracten die voor niemand te begrijpen waren en renterisico’s zouden moeten afdekken tot sint-juttemis. Deze keer was het geen bedrijf maar nota bene een semi publieke instelling die in één klap in de mondiale top van financiële schandalen terecht is gekomen. De Nederlandse sociale huurders moesten vervolgens opdraaien voor het miljardenverlies. De maat was vol, reden waarom de Tweede Kamer toen een motie heeft aangenomen tot besluit van een Parlementaire enquête naar het stelsel van woningcorporaties en de misstanden die daar binnen konden gebeuren.

De commissie stelt in haar rapport een samenhangend pakket van 18 maatregelen voor. Zoals verwacht, is de commissie zeer kritisch over het functioneren van de onderzochte corporaties maar er is gelukkig ook lof voor de sector. Volgens de commissie staat “buiten kijf dat woningcorporaties in de afgelopen 20 jaar essentiële bijdragen hebben geleverd aan de sociale volkshuisvesting in Nederland. Zij hebben er mede aan bijgedragen dat van een omvangrijke gettovorming en verpauperde woonwijken in Nederland nagenoeg geen sprake is”. Ondanks dat in veel gevallen sprake is van grote inzet en bevlogenheid bij het dagelijks uitvoeren van de maatschappelijke opdracht door de corporaties is het beeld van de corporatiesector de laatste jaren alleen maar negatiever geworden. De commissie concludeert dat die beeldvorming begrijpelijk is “in de praktijk van de casussen blijkt dat de directeur-bestuurder vaak een te machtige positie inneemt binnen de corporatie en dat de Raad van Commissarissen niet in staat is om als een volwaardige tegenkracht te functioneren tegen een dominante, ambitieuze bestuurder. Daarbij blijken corporaties dankzij hun bezit makkelijk en goedkoop geld te kunnen lenen of in geval van problemen vrij gemakkelijk woningen te kunnen verkopen om verliezen op te vangen of te verdoezelen”. Een cultuuromslag is derhalve noodzakelijk en is daarmee ook één van de achttien maatregelen die door de commissie wordt voorgesteld.

Voorts is van belang dat het werkgebied beter wordt begrensd, dat grote landelijke corporaties defuseren, schaalgrootte van de woningcorporaties wordt begrensd, bindende afspraken worden gemaakt met gemeenten, positie van huurders wordt versterkt, beter en sterker intern toezicht tot stand komt, een evenwichtiger corporatiebestuur, strengere taak van de accountants, vergroten van de controleerbaarheid en transparantie dat fraude en zelfverrijking harder worden aangepakt en dat er geen commerciële nevenactiviteiten meer mogelijk zijn en dat investeringen in leefbaarheid en grond ernstig worden beperkt. Dit is zomaar een greep uit het samenhangend pakket van 18 maatregelen. De kern van het bestaande stelsel wordt door de enquêtecommissie niet ter discussie gesteld maar ze doet uitsluitend aanbevelingen om dat stelsel te verbeteren.

Vereniging van Woningcorporaties Aedes is positief over de hoofdlijnen van het rapport en is blij dat de commissie verder heeft gekeken dan de incidenten en ook heeft gezien dat veel corporaties met grote bevlogenheid hun werk hebben gedaan. In een reactie op de 18 aanbevelingen van de commissie laat Aedes dan ook weten dat een aantal van de aanbevelingen aansluit in de richting op verbeteracties en voorstellen vanuit de sector waarvan een aantal al voor de enquête in gang gezet was. Dat geldt bijvoorbeeld voor cultuurverandering, versterking van de relatie met de Gemeente, vergroten van invloed van huurders en stakeholders, meer transparantie, de keuze voor een sterk en onafhankelijke toezichthouder en verbetering van de kwaliteit van het bestuur. Daarnaast bevat het rapport ook aanbevelingen die volgens Aedes slecht uitpakken voor de volkshuisvesting. Zo maakt een te rigide afbakening van de activiteiten van corporaties het opknappen van kwetsbare wijken onmogelijk, concludeert Aedes. Standaardregels voor het beperken van het werkgebied of de grootte van corporaties zijn niet logisch, zo meent zij. Er moet worden gekeken naar de manier waarop een corporatie de lokale binding met huurders, gemeente en stakeholders organiseert. Verder komt Aedes tot de conclusie dat een aantal aanbevelingen nog niet volledig is uitgewerkt en vraagt om een nadere bestudering. Dat geldt met name voor de aanbevelingen om het financierings- en garantiestelsel aan te passen.

Deze week heeft de Tweede Kamer uitvoerig gedebatteerd over het eindrapport van de commissie. Over de kerntaak, huurdersparticipatie en toezicht, hadden de Tweede Kamerleden de meeste vragen tijdens het debat over het eindrapport. Belangrijkste discussiepunt was de kerntaak van corporaties. Vooral de aanbeveling van de enquêtecommissie dat woningcorporaties voortaan binnen hun kerntaak (huisvesting voor de lage middeninkomens) moeten blijven zorgde voor veel discussie. Ook de onderwerpen huurdersparticipatie (het nog verder versterken van de positie van de huurder), toezicht en openheid hielden de gemoederen tijdens de debatten goed bezig.

Thans is het de beurt aan de politiek in samenwerking met de sector om te bekijken welke aanbevelingen daadwerkelijk zullen worden doorgevoerd en het stelsel van de woningcorporaties gezonder, transparanter en effectiever moeten gaan maken. Hierover zullen we de komende tijd nog veel in de media kunnen waarnemen.

Mr. Christine van den Berg
06-41029888 (christine.vandenberg@legaltree.nl)

Tijdelijke huurders soms toch recht op huurbescherming

Op 19 november 2013 heeft het gerechtshof Amsterdam – als sluitstuk van een reeks procedures tussen partijen – bepaald dat voormalige bewoners uit de Parooldriehoek in Amsterdam Oost medio 2012 ten onrechte zijn ontruimd door woningcorporatie Stadgenoot en leegstandbeheerder Anti-Kraak. De bewoners gingen in beroep tegen een uitspraak van de kantonrechter dat zij, als anti-kraak bewoners, geen huurbescherming hadden. De meesten woonden al sinds 2004 in het complex.

Feiten

Na vijf jaar tijdelijke verhuur via Stadgenoot hebben de bewoners in 2009 een anti-kraakovereenkomst ondertekend met de organisatie Anti-Kraak. De wettelijke termijn voor tijdelijke verhuur was maximaal vijf jaar (inmiddels zeven jaar). Zij betaalden als ‘gebruiker’ € 150 tot € 160 per maand. Naar verwachting konden deze bewoners daar blijven wonen totdat Stadgenoot de voorgenomen sloop alsnog zou uitvoeren. Twee jaar later is echter besloten de woningen als studentenwoningen te gaan gebruiken, omdat de voorgenomen sloop/renovatie tot 2015 werd uitgesteld. Medio 2012 zijn de bewoners ontruimd die er vaak al zeven jaar door een vonnis van de kantonrechter woonden. In het arrest van het Hof wordt dat vonnis vernietigd.

Oordeel Hof

Het gerechtshof stelt dat de overeenkomst met Anti-Kraak een gewone huurovereenkomst is en de bewoners als huurders met regulier huurrecht moeten worden beschouwd. Een extra aanwijzing daarvoor zag het Hof in de verstreken periode voor tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet. Daarmee laat het Hof weten dat als de termijn voor tijdelijk verhuur is overschreden, de oplossing niet in anti-kraakovereenkomsten (gebruiksovereenkomst) gezocht kan worden. Het Hof geeft daarmee duidelijk aan dat mensen met een bruikleenovereenkomst voor antikraak beschouwd moeten worden als reguliere huurders met de bijpassende huurbescherming. Zeker als de maximale termijn voor tijdelijke verhuur op grond van de leegstandswet (5 jaar) is verlopen, moeten mensen die gebruik maken van antikraak worden beschouwd als gewone huurders. De rechtbank heeft het betaalde maandbedrag dan ook niet als gebruiksvergoeding opgevat, maar als huurbetalingen.

Schadevergoeding

Omdat de voormalige bewoners van de Parooldriehoek al ontruimd zijn, kunnen zij een schadevergoeding en mogelijk een andere woonruimte claimen. De uitspraak van het gerechtshof is dan ook een overwinning voor de huurders die de gang van zaken altijd bestreden hebben. Hiermee wordt namelijk de rechtspositie van mensen in antikraakwoningen versterkt. Daarnaast dwingt het gemeente, woningbouwcorporaties en projectontwikkelaars om scherper na te denken over sloop en nieuwbouw. Tijdelijke verhuur en speculatie met (woon)ruimte worden op grond van dit arrest eindelijk aan een maximale termijn van 5 jaar gebonden.

Maximale termijn

De Huurdersvereniging Amsterdam en de Woonbond zijn blij met deze uitspraak. Duidelijk is nu dat als een verhuurder start met tijdelijke verhuur van woning hij er op toe moet zien dat de voorgenomen sloop of renovatie ook werkelijk binnen de maximale termijn van de leegstandswet plaatsvindt. Anders loopt hij het risico dat zittende bewoners zich kunnen beroepen op huurbescherming.

Direct gevolg

In Amsterdam en ook in andere steden zijn er complexen die al lang op de nominatie staan voor sloop of renovatie, maar waar telkens uitstel wordt gevraagd. In een aantal daarvan zitten nu nog bewoners die eerder een tijdelijk huurcontract hadden en inmiddels op basis van een anti-kraakovereenkomst (antikraak) wonen. De uitspraak van het Hof kan tot gevolg hebben dat zij allemaal op als direct gevolg van deze uitspraak als reguliere huurders worden gezien. De rechtspositie voor mensen met een tijdelijk huurcontract is versterkt als gevolg van deze rechterlijke uitspraak.

Conclusie

De wet biedt enkele mogelijkheden om een woning tijdelijk te verhuren. Echter, de speelruimte is zeer beperkt. Eigenaren die overwegen hun woning tijdelijk te verhuren dienen dan ook alert te zijn op het risico dat een overeenkomst, ondanks afspraken tussen partijen, uiteindelijk door een rechter wordt bestempeld als een ‘normale’ huurovereenkomst voor woonruimte inclusief volledige huurbescherming voor de huurder. Het is zaak dit van te voren goed uit te (laten) zoeken, om nare verrassingen te voorkomen.