[DUTCH] PAS – Stappenplan projecten met stikstofdepositie

Stappenplan Stikstofdepositie sinds PAS-uitspraken

Ter toelichting:

In de kern komen de zogenaamde PAS-uitspraken van 29 mei 2019 er op neer dat niet meer gewerkt mag worden met Programma Aanpak Stikstof (PAS) en het onderliggende rekenprogramma AERIUS om individuele projecten te vergunnen of te melden. Het PAS bestond enerzijds uit een pakket aan maatregelen om de stikstofuitstoot te verminderen, zodat anderzijds (en gelijktijdig) nieuwe ontwikkelingen mogelijk konden worden gemaakt. Het rekenprogramma AERIUS werd gebruikt om te berekenen wat de reductiemaatregelen in bepaalde gebieden aan ontwikkelingsruimte zouden creëren, zodat nieuwe ontwikkelingen ingepast konden worden. De meldingen en vergunningen die de ontwikkelruimte invulden werden in het AERIUS-register opgenomen, zodat van de  vergunde activiteiten van de totale ontwikkelruimte een actueel beeld ontstond. Zowel de mogelijkheid om via AERIUS meldingen te doen als het AERIUS-register zijn inmiddels gesloten. De vraag rijst hoe nu om te gaan met projecten die stikstofdepositie generen.

Ad 1. Stikstofdepositie

Of een project of activiteit stikstofdepositie oplevert die effect kan hebben op een Natura 2000-gebied kan worden vastgesteld in een ecologisch onderzoek, opgesteld door een (natuur) deskundige.

Drempelwaarden

Eén van de gevolgen van de PAS-uitspraken is dat de zogenaamde drempelwaarden niet meer mogen worden toegepast. Voor activiteiten die een stikstofdepositie hadden kleiner of gelijk aan de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar gold geen meldingsplicht of vergunningplicht. Die activiteiten mochten zonder meer plaatsvinden. Voor activiteiten met een stikstofdepositie van kleiner of gelijk aan 1 mol/ha/jaar gold de mogelijkheid om op basis van de AERIUS calculator een melding te doen.

Nu de drempelwaarden zijn vervallen is dus elke (minieme) depositietoename van stikstof reden om te bezien of er een vergunningplicht geldt op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Dat geldt ook voor activiteiten die de afgelopen jaren op basis van deze drempelwaarden zijn gestart. Voor die gevallen moet alsnog toestemming worden verkregen; de melding geldt niet meer!

Rekenprogramma

Algemeen wordt aangenomen dat het rekenprogramma AERIUS, dat verplicht was onder de PAS, in de nabije toekomst weer zal kunnen worden gebruikt. Er is aangekondigd dat er vóór september een aangepaste versie van AERIUS komt en dat tot die tijd Rijk en Provincies geen toestemmingen zullen verlenen voor activiteiten met een stikstofdepositie. Voor de bepaling van depositie op korte afstand heeft de Raad van State al expliciet bepaald dat de (oude versie) niet geschikt is. Alternatieven die voor 2015 werden gebruikt zijn Aagro Stacks (stallen) en KEMA stacks (industrie) en zijn door de Raad van State eerder goedgekeurd.

Ad 2. Salderen

Intern salderen zijn aanpassingen die binnen een project of inrichting worden doorgevoerd, zodanig dat de nieuwe activiteit geen stikstofdepositie toevoegt of (door de aanpassingen) de stikstofdepositie zelfs wordt of vermindert. Het is raadzaam de saldering te verantwoorden door een onafhankelijk deskundige en vast te leggen. Hoe? Dat wordt gelijktijdig met voornoemde aangepaste versie van AERIUS op korte termijn door middel van een beoordelingskader en handreiking voor intern salderen duidelijk gemaakt.

Bij extern salderen staat de bestaande stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden centraal. De nieuwe activiteit mag dan per saldo niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Om dat aan te tonen moet de nieuwe situatie worden vergeleken met de referentiesituatie. De referentiesituatie  is de laagst vergunde situatie vanaf de datum waarop artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betreffende Natura 2000-gebied. Dat is vaak 10 juni 1994 en/of 24 maart 2000 (afhankelijk van de aanwijzing van het gebied).

Er zijn een aantal voorwaarden die gelden voor extern salderen. De belangrijkste is dat er een directe samenhang moet worden aangetoond tussen de nieuwe activiteit en de oude activiteit die stopt door aan te tonen dat de milieutoestemming (veelal de omgevingsvergunning milieu) is of wordt  ingetrokken. Als de vergunning van het stoppende bedrijf niet gelijktijdig met verlening voor de nieuwe activiteit wordt ingetrokken, moet een overeenkomst tussen beide bedrijven aantonen dat de bedrijfsvoering van het ene bedrijf tijdig wordt gestopt voordat de nieuwe activiteit feitelijk van start gaat. Van belang is dat het stoppende bedrijf niet al en verwerkt was in de PAS, aangezien anders sprake zou zijn van een dubbele saldering. Het moet dus gaan om een bedrijf dat stopt of is gestopt na 1 juli 2018 én betrekking hebben op stikstofdepositie voor hetzelfde Natura 2000-gebied.

Mitigerende maatregelen

De maatregelen die genomen moeten worden om te kunnen salderen vallen onder zogenaamde mitigerende maatregelen. Mitigerende, of beschermingsmaatregelen, zijn projectspecifieke maatregelen die erop gericht zijn om ervoor te zorgen dat het project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. De Raad van State heeft vastgesteld dat mitigerende of beschermingsmaatregelen onderdeel mogen zijn van een passende beoordeling (zie hieronder), mits de verwachte voordelen (wetenschappelijk) vaststaan.

Ad 3 ADC-toets

Een ADC-toets is alleen aan de orde als in- en externe saldering nog restdepositie laat zien. Aan de volgende voorwaarden moet worden voldaan:

A. Er zijn geen Alternatieven voor de activiteiten;
D. Een Dwingende reden van groot openbaar belang moet worden aangetoond; en
C. Compenserende maatregelen moeten worden getroffen.

Algemeen wordt aangenomen dat met name de D-hobbel van Dwingende reden van groot openbaar belang moeilijk kan worden genomen.

Zeer recent heeft de Raad van State de verbreding van de Kempenbaan-West in Veldhoven goedgekeurd, waarin de ADC-toets succesvol werd toegepast. De verbreding is cruciaal geacht voor de bereikbaarheid van Veldhoven-Zuid en bedrijventerrein De Run, die op hun beurt van belang zijn voor de economie en werkgelegenheid die samenhangt met de Brainportregio Eindhoven. Van belang is verder dat deze belangen in dit geval zwaarder mochten wegen dan de aantasting van het betreffende Natura 2000-gebied, omdat de overschrijding van de  kritische depositiewaarden meer (zeer) beperkt waren.

Nog voorafgaand aan de PAS-uitspraken is de ADC-toets ook succesvol toegepast voor de Blankenburgverbinding, om te voorkomen dat een uitspraak over de PAS moest worden afgewacht. De verbinding had als doel om de gebiedsveiligheid van het Haven Industrieel Complex (HIC) nabij Rotterdam te bewerkstelligen. Omdat het HIC een uitzonderlijk hoge concentratie aan industriële inrichtingen huisvest, waarin gevaarlijke stoffen liggen opgeslagen en de incidentengevoelige A15 aantoonbaar ontoereikend was als ontsluiting, was ook hier aan  het vereiste van Dwingende reden van groot openbaar belang voldaan. Externe veiligheid mocht in dit geval zwaarder wegen  om de (extra) aantasting relatief beperkt is en wordt gecompenseerd.

Ad 4 Wnb vergunning of vvgb

Als op grond van de Passende beoordeling moet worden geconcludeerd dat de activiteit significant negatieve effecten kan veroorzaken op stikstofgevoelige habitattypen en soorten in een Natura 2000-gebied, dan is een natuurvergunning vereist.

Als alternatief voor een ‘losse’ natuurvergunning geldt de zogenaamde mogelijkheid om door middel van een verklaring van geen bedenkingen van Gedeputeerde Staten ‘aan te haken’ bij een omgevingsvergunning (bouw) van Burgemeester en wethouders. In het geval er wordt ‘aangehaakt’ staat er voor tegenstanders maar één rechtsbeschermingstraject open (namelijk die tegen de omgevingsvergunning. Wordt er ‘losgekoppeld’, dan doorlopen de omgevingsvergunning en de natuurvergunning een eigen traject.

Passende beoordeling 

Een zogenaamde passende beoordeling is in feite een uitgebreid deskundigenrapport van een ecoloog waarin de effecten van de activiteit, alsmede de mitigerende maatregelen worden omschreven die tot in- en/of externe saldering leiden. Op basis van de passende beoordeling, in combinatie met de omgevingsvergunning (of bestemmingsplan) waarin de passende beoordeling wordt geborgd, moet kunnen worden uitgesloten dat er significant negatieve effecten ter plaatse van stikstofgevoelige habitattypen in een Natura 2000-gebied kunnen zullen optreden. Lukt dat niet, dan moet in aanvulling daarop de ADC-toets wordt doorlopen, vastgelegd in een Wnb vergunning of vvgb. Of er sprake is van een significant negatieve effecten hangt (vooral) af van de kritische depositiewaarden, die in de zogenaamde instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden zijn beschreven en die niet overschreden mogen worden.

[DUTCH] Belanghebbende-begrip in het omgevingsrecht – checklist

Met de recente uitspraak van 23 augustus jl. (ECL:NL:RVS:2017:2271) heeft de Raad van State voor de praktijk duidelijkheid willen scheppen over de vraag wie als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een besluit met ruimtelijke impact. Dit is relevant voor de vraag wie wel en niet op kan/mag komen tegen een bestemmingsplan, (omgevings)vergunning en/of handhavingsbesluit welke verband houdt met milieugevolgen. Alleen een persoon, bedrijf of groepering die als ‘belanghebbende’ kan worden aangemerkt mag bezwaar, beroep en/of hoger beroep instellen.

Voor juristen biedt deze uitspraak absoluut bruikbare handvaten, maar een niet-jurist schiet er (vrees ik) weinig mee op. Hieronder een poging om de uitspraak voor niet-juristen te vertalen in een bruikbare checklist.

Checklist:

      1. Worden als gevolg van het besluit de volgende milieugevolgen ervaren?a. Uitzicht
        b. Geur
        c. Geluid
        d. Licht
        e. Trilling
        f. Emissie
        g. Risico’s als gevolg van gevaarlijke stoffenAls op één van bovenstaande punten aangetoond kan worden dat daarvan sprake is, dan is in beginsel voldaan aan de eisen voor het belanghebbende-begrip.

2. Zijn de milieugevolgen van enige betekenis?

i.  Soort (aard)
a. Uitzicht (voorkant/zijkant/achterkant eigen gebouw etc.)
b. Geur (penetrant/zoet/zuur etc.)
c. Geluid (in dbA’s etc.)
d. Licht (voorkant/zijkant/achterkant eigen gebouw etc.)
e. Trilling (vrachtwagens/machines etc.)
f. Risico’s (brand/explosie etc.)

ii.  Intensiteit
Impact a t/m g ten opzichte van de huidige situatie

iii. Frequentie
Hoe vaak zal/zullen a t/m g zich naar verwachting voordoen

Het bevoegd gezag (gemeente/provincie) zal bovenstaande moeten nagaan om tot de conclusie te kunnen komen dat de gevolgen onvoldoende zijn om ‘van enige betekenis’ te spreken en bezwaar/beroep en hoger beroep niet mogelijk zijn. Daartoe zullen ze vragen moeten stellen aan de betreffende persoon/organisatie en vooral ook zelf onderzoek doen.

3. Welk type besluit is het?

      • Bestemmingsplan
        Ik verwacht dat bij een bestemmingsplan sneller voldaan zal zijn aan het belanghebbende-begrip, omdat een bestemmingsplan een belangrijke toetsingsgrond is voor andere besluiten en het (veelal) om een breder gebied gaat, reden waarom er naar verwachting een grotere kring van belanghebbenden zal zijn.
      • Omgevingsvergunning
        De kring van belanghebbenden zal kleiner zijn naarmate de omgevingsvergunning voor een activiteit wordt afgegeven met minder ruimtelijke impact en andersom groter als het veel impact heeft. Zo zal bij een omgevingsvergunning voor een kerncentrale de kring van belanghebbenden vele mate groter zijn dan voor een bouwplan van een privé persoon.
      • Handhavingsbesluit
        De groep van belanghebbenden zal mede worden bepaald door de milieugevolgen waarop de (potentiële) handhaving ziet. Als het gaat om bouwwerkzaamheden die niet conform het besluit zijn uitgevoerd, dan zal de kring van belanghebbenden kleiner zijn dan als het gaat om een overschrijding van emissiegrenswaarden voor bepaalde (vervuilende) stoffen. De milieugevolgen die feitelijk worden ervaren zullen wel enig verband moeten houden met de overtreding waartegen mogelijk handhavend wordt opgetreden.

Nadere toelichting (voor juristen)

Voornoemde uitspraak van 23 augustus volgt op de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737) waarin de Raad van State de terminologie ‘gevolgen van enige betekenis’ heeft geïntroduceerd. Om als belanghebbende te worden aangemerkt moet dus sinds deze uitspraak aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of perceel van de rechtzoekende ‘gevolgen van enige betekenis’ worden ondervonden. De Raad van State constateerde dat deze uitspraak voor de praktijk nog onvoldoende duidelijkheid bood, reden waarom de recente uitspraak expliciet beoogt concrete aanknopingspunten te bieden. In feite komt de kern van de verduidelijking er naar mijn mening op neer dat alle omstandigheden van het geval bij de boordeling moeten worden betrokken. De overwegingen dat ‘de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen’ van belang zijn, alsmede het ‘type besluit’ en dat de ‘geldende milieunorm niet bepalend’ is, wijzen immers op een (zeer) casuïstische benadering. Ik verwacht dan ook dat de motivering bij de gerechtelijke toetsing (geheel in lijn met de bestuursrechtelijke traditie) centraal zal staan.

De meeste duidelijkheid schept de Raad van State naar mijn mening met de overweging dat het de taak van het bevoegd gezag is om de kring van de belanghebbenden vast te stellen. Van de rechtzoekende mag alleen worden verwacht dat hij/zij stelt feitelijke milieugevolgen te ondervinden. Zodra milieugevolgen worden ervaren kwalificeert de persoon, rechtspersoon of groepering in beginsel als belanghebbende. Het ligt vervolgens op de weg van het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat de milieugevolgen geen ‘gevolgen van enige betekenis zijn’. Over de rol van de derde-belanghebbende (veelal de aanvrager) laat de Raad van State zich niet uit. Door de verantwoordelijkheid expliciet bij het bevoegd gezag te leggen ben ik van mening dat de Raad van State een ruime beoordelingsvrijheid aan het bestuursorgaan laat. De derde-belanghebbende zal denk ik van goeden huize moeten komen om de rechter te dwingen het belanghebbende-begrip beperkter vast te stellen dan het bevoegd gezag in het bestreden besluit heeft gedaan.