Verlengen van een Pilot – omgevingsvergunning bouw niet nodig

Tijdelijke projecten worden vaak verlengd of definitief gemaakt. Het is niet altijd duidelijk hoe de tijdelijke vergunningssituatie moet worden omgezet naar een (meer) definitieve situatie. Vooral de vraag of opnieuw een omgevingsvergunning bouw moet worden aangevraagd, houdt de praktijk bezig. Bij een nieuwe omgevingsvergunning moeten namelijk nogmaals legeskosten worden betaald en dat willen exploitanten voorkomen. Ik kom tot de conclusie dat er over het algemeen geen nieuwe omgevingsvergunning bouw hoeft te worden aangevraagd, maar volstaan kan worden met een omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik, soms aangevuld met een omgevingsvergunning milieu.

Inleiding

Pilots zijn hot: Een pilot kan immers zonder groot afbreukrisico worden teruggedraaid bij tegenvallende resultaten en eenvoudig worden voortgezet als de ervaringen positief zijn; tegenstanders zijn vaak al gewend aan de situatie, waardoor het verzet afneemt en bestendiging politiek haalbaar wordt. Juridisch zijn tijdelijke projecten ook eenvoudiger te realiseren. Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kunnen tijdelijke projecten vaak via de reguliere procedure (van 8 weken) worden vergund, terwijl definitieve projecten de uitgebreide procedure (26 weken) moeten doorlopen. De vraag rijst of opnieuw een vergunningencircus met vaak de uitgebreide procedure moet worden doorlopen. En zo ja, of dan leges en/of aanvullende kosten moeten worden betaald.

Tijdelijke vergunningen worden gebruikt voor uiteenlopende projecten. Naast de zonneparken en windparken die veelal voor 15-25 jaar worden vergund, worden ook veel andere projecten tijdelijk vergund. Huisvestingsprojecten (al dan niet voor migranten), evenementenlocaties en recreatieprojecten worden steeds vaker eerst tijdelijk toegestaan, voordat definitief besloten wordt of het wenselijk is het project op die plaats definitief toe te staan. De vraag om omzetting naar een definitieve situatie komt bovendien vaak eerder op dan de periode waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, bijvoorbeeld om beleidsdoelstellingen te halen of omdat in een verkooptraject investeerders meer zekerheid willen.

Juridisch kader: toets per activiteit

Uitgangspunt is dat het tijdelijke project op grond van een tijdelijke omgevingsvergunning is gerealiseerd. Het project is daarmee voor de duur van de vergunning legaal aanwezig. Het is van belang voor ogen te houden dat een omgevingsvergunning relevante activiteiten vergunt en niet het project als geheel. Dat maakt het lastig, want de activiteiten hebben een eigen juridische grondslag en verschillen per project. Bovendien worden leges ook per activiteit geheven, waardoor de kosten per project kunnen verschillen.

Voor het bestendigen van een tijdelijk project moet dan ook naar de regels worden gekeken die van toepassing zijn op de betreffende activiteiten die worden voortgezet. De belangrijkste activiteiten die voor tijdelijke projecten worden vergund met een omgevingsvergunning zijn:

a) bouwen;

b) gebruik in strijd met het vigerende bestemmingsplan; en/of

c) milieubelasting

Ad a Bouwen

Bouwen doe je vaak maar één keer. Weliswaar moet er voor veel tijdelijke projecten worden aangetoond dat de bouwwerken weer verwijderd kunnen worden zonder onomkeerbare gevolgen, maar voor bestendiging van het project hoeft over het algemeen niet feitelijk opnieuw gebouwd te worden. Het bouwwerk kan in ieder geval vaak langer gebruikt worden dan waar de tijdelijke vergunning van uitging.

Op grond van artikel 2.3a lid 1 Wabo geldt het verbod dat een bouwwerk dat zonder omgevingsvergunning is gebouwd in stand wordt gelaten. De Wabo bevat dus geen algemeen verbod voor een bouwwerk zonder geldige vergunning, maar slechts het verbod om een bouwwerk in stand te laten dat niet is gebouwd op grond van een omgevingsvergunning. Of de vergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd is verleend, is niet van belang.”

De consequentie van het verstrijken van de termijn in de vergunning is dus niet dat het bouwwerk op grond van de verbodsregeling in de Wabo moet worden afgebroken. Er kan dus niet (zonder meer) handhavend worden opgetreden tegen het laten bestaan van het bouwwerk. Om deze reden kom ik dan ook tot de conclusie dat niet per definitie opnieuw een omgevingsvergunning voor de activiteit bouw hoeft te worden verleend in het geval het bouwwerk met een tijdelijke vergunning is verleend. Het bouwwerk is en blijft immers gebouwd op grond van een daarvoor verleende vergunning.

Voorts zijn de voorschriften die zien op het bouwwerk in de tijdelijke omgevingsvergunning van belang. Op grond van art. 2.3 sub b Wabo is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op, onder andere, de bouwactiviteiten. Als een voorschrift de verplichting bevat dat het bouwwerk moet worden verwijderd binnen een bepaalde periode na het verstrijken van de termijn, dan zou kunnen worden betoogd dat er wel een nieuwe vergunning voor de activiteit bouw nodig is bij bestendiging. Die verplichting kan echter vervallen als het betreffende voorschrift wordt ingetrokken, bijvoorbeeld gelijktijdig met verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik (zie hierna onder b) of milieu (zie hierna onder c). Van belang is dan wel dat daarom wordt verzocht, zodat het bevoegd gezag daarover een besluit moet nemen.

In de praktijk ontbreekt een voorschrift tot afbraak of sloop in een tijdelijke omgevingsvergunning vaak. Een voorschrift betreffende de tijdelijkheid en herstel van de (oude) situatie wordt veelal gekoppeld aan het gebruik van het bouwwerk (zie hierna). Zo een bepaling is in lijn met voornoemd artikel 2.3a lid 1 Wabo en onderstreept de conclusie dat bij bestendiging van een tijdelijk project niet nogmaals een omgevingsvergunning voor de activiteit bouw hoeft te worden aangevraagd.

Een argument tegen voornoemde conclusie is dat voor een tijdelijk bouwwerk op grond van artikel 2.10 lid 1 onder d Wabo geen welstandstoets geldt, terwijl een welstandstoets wel is vereist voor een permanent bouwwerk. Het zal niet de bedoeling zijn geweest dat de welstandstoets kan worden omzeild als een tijdelijk bouwwerk definitief wordt gemaakt, maar dat is wel de consequentie van het wettelijk systeem. Als verzachtende omstandigheid wijs ik er op dat in het kader van het voortgezet afwijkend gebruik (zie hieronder onder b) vaak een goede ruimtelijke onderbouwing nodig zal zijn, waarbij ook de welstand een rol zal spelen als onderdeel van het geldend beleid.

Ook van belang is dat in 2021 de Omgevingswet in werking zal treden. Onder het nieuwe wettelijke regime zijn bouwactiviteiten in beginsel vergunningvrij en gelden er algemene regels voor bestaande bouwwerken, tenzij (tegen die tijd) een specifieke vergunningplicht voor het betreffende bouwwerk in dat specifieke Omgevingsplan is opgenomen. Alleen de technische aspecten van een bouwactiviteit zullen vergunningplichtig zijn, maar die zullen ook beoordeeld zijn in tijdelijke situatie. Het is dan ook niet aannemelijk dat er een vergunningplicht gaat gelden voor de bouw van een definitief project, dat tijdelijk niet vergund is. Ook de toekomstige wettelijke situatie zal aldus geen vergunning voor de activiteit bouw vereisen om een tijdelijke situatie te bestendigen.

Ad b Afwijken van bestemmingsplan

Anders dan bij de bouw heeft de activiteit ‘gebruik’ een voortdurend karakter en zal de tijdelijke situatie voor het gebruik een definitieve juridische grondslag moeten krijgen om na het verstrijken van de termijn te mogen blijven bestaan. Zolang het project bestaat en wordt geëxploiteerd, wordt de grond immers ‘gebruikt’.

Het afwijkend gebruik kan permanent worden toegestaan door wijziging van het bestemmingsplan of het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Voor beide mogelijkheden geldt de uitgebreide procedure. De verplichting om iedere 10 jaar een nieuw bestemmingsplan vast te stellen is inmiddels vervallen. Daardoor is het aannemelijk dat vaker zal worden gekozen voor bestendiging van het afwijkende gebruik middels een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik van het bestemmingsplan op grond van art. 2.12, lid 1 onder a, sub 3 Wabo. Een bestemmingsplan ziet immers vaak op een groter gebied dan een omgevingsvergunning die op het project gericht is. De uitgebreide procedure zal bij bestendiging doorlopen moeten worden, tenzij de tijdelijke situatie eindigt nadat de Omgevingswet in werking treedt (2021).

In het stelsel van de nieuwe Omgevingswet wordt het mogelijk dat het college middels een omgevingsvergunning afwijkt van het omgevingsplan (dat in de plaats komt voor het bestemmingsplan) op grond van artikel 5.1, lid 1 onder a, Omgevingswet. Waar in het huidige systeem door de gemeenteraad een verklaring van geen bezwaar (vvgb) moet worden afgegeven, kan het college zelfstandig beslissen een definitieve afwijking toe te staan. Dat zal in de praktijk veel tijd schelen. De beslistermijn onder de Omgevingswet wordt 8 weken, gelijk met de huidige reguliere (korte) procedure.

Ad c Milieubelasting

Bij een project met een hoge mate van milieubelasting is bij de tijdelijke vergunning al onderzoek verricht naar de vraag of een omgevingsvergunning milieu is vereist. Als de activiteit ongewijzigd wordt voortgezet, hoeft deze analyse inhoudelijk niet over te worden gedaan. Wordt de activiteit uitgebreid, dan hangt het af van de mate van uitbreiding welke procedure moet worden doorlopen.

Als de wijziging geen andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu bevat, de verandering niet leidt tot een ander type inrichting en er geen verplichte milieueffectrapportage hoeft te worden gemaakt, kan worden volstaan met een zogenaamde milieuneutrale verandering. De milieuneutrale verandering moet de reguliere procedure (van 8 weken) doorlopen, tenzij voor het bestendige gebruik al een uitgebreide procedure is vereist. Voldoet de definitieve activiteit aan de grenzen in de vergunning van de tijdelijke activiteit, dan zal de inhoudelijke toets beperkt zijn.

Voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een milieuneutrale verandering zal vanuit het oogpunt van efficiëntie voornamelijk van belang zijn of rapporten over de relevante milieuaspecten (geluid, natuur, stof etc.) die voor de tijdelijke situatie zijn opgesteld, nog actueel genoeg zijn voor de definitieve situatie. Voor legeskosten hoeft niet te worden gevreesd, omdat die op grond van art. 2.9a lid 1 Wabo zijn uitgesloten. Overigens zijn deze onderzoeksgegevens vaak ook relevant voor een aanvraag voor definitief afwijkend gebruik (zie onder b).

Op grond van art. 3.1a Wabo (en 13.4 Wet milieubeheer) zijn onderzoeksgegevens in ieder geval actueel en bruikbaar als ze niet ouder zijn dan 2 jaar, tenzij  het een Natura 2000-activiteit of flora- en fauna-activiteit betreft. In de nieuwe Omgevingswet is in artikel 16.5 lid 2 Wabo expliciet toegevoegd dat ook oudere onderzoeksgegevens nog actueel kunnen zijn, mits dat kan worden onderbouwd. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat zo een motivering ook in het huidige wettelijke systeem mogelijk moet zijn.

Conclusie

Ik kom tot de conclusie dat er over het algemeen geen nieuwe omgevingsvergunning bouw hoeft te worden aangevraagd, maar volstaan kan worden met een omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik, soms aangevuld met de activiteit milieu. Aandachtspunten zijn:

  1. Voorschriften bij de tijdelijke omgevingsvergunning.
    Als een bestaand voorschrift verplicht tot afbraak/sloop van het bouwwerk na ommekomst van de termijn, dan moet dat voorschrift worden ingetrokken. Zo niet, dan is mogelijk toch een omgevingsvergunning bouw (met bijbehorende leges) noodzakelijk.
  2. Welstandtoets
    De welstandtoets ontbreekt (vaak) als omdat deze voor de tijdelijke situatie niet was vereist. Het is raadzaam de welstandtoets alsnog deel uit te laten maken van de ruimtelijke onderbouwing voor het voortgezette gebruik.
  3. Actualiteit onderzoeksgegevens
    De vraag of de onderzoeksgegevens die voor de tijdelijke vergunning zijn opgesteld nog actueel zijn en kunnen worden gebruikt voor de definitieve situatie, zal per milieu-aspect en per geval moeten worden beoordeeld, zodra de betreffende onderzoeksgegevens ouder zijn dan 2 jaar.

Nieuwe regels voor aanbieden van effecten vanaf 21 juli 2019

Met ingang van 21 juli 2019 wijzigen de regels voor het aanbieden van effecten door inwerkingtreding van een nieuwe prospectusverordening die een belangrijk deel van de bestaande Nederlandse en Europese regels vervangt. De opzet en de inhoud van het huidige regime blijven echter grotendeels in stand. De vindplaats van diverse regels wijzigt wel.

Prospectusverordening 2017

Op 21 juli 2019 wordt de Prospectusverordening 2017 van toepassing en vervangt deze de Prospectusverordening 2004. Als gevolg van de Prospectusverordening 2017 en de bijbehorende Wet implementatie prospectusverordening wordt het grootste deel van hoofdstuk 5.1 van de Wft over het publiceren van een prospectus bij aanbieding van effecten aan het publiek en het toelaten van effecten tot de handel op een gereglementeerde markt, per die datum geschrapt.

Terwijl de Prospectusverordening 2004 met name ging over de inhoud van een te publiceren prospectus gaat de nieuwe Prospectusverordening 2017 ook over het aanbieden van effecten. Dit heeft tot gevolg dat de regels daarover vanaf 21 juli 2019 niet meer in de Wft staan omdat deze regels zijn opgenomen in de (direct werkende) Prospectusverordening 2017.

Hoofdstuk 5.1 van de Wft zal nog maar vier artikelen over het aanbieden van effecten bevatten. Die artikelen hebben betrekking op de verantwoordelijkheid voor de informatie in een prospectus en de mogelijkheid tot vrijstelling van de prospectusplicht. Voor nagenoeg alle andere aspecten moet dus in de Prospectusverordening 2017 worden gekeken. De Wft zal dus niet meer de belangrijkste bron zijn voor het aanbieden van effecten en het publiceren van een prospectus.

Wijzigingen

De inhoudelijke wijzigingen als gevolg van de inwerkingtreding van de Prospectusverordening 2017 en de implementatiewet zijn relatief beperkt.

Er gelden enkele nieuwe regels voor de inhoud van een prospectus. Zo hoeft de samenvatting niet meer in de vorm van een verplichte tabel te worden opgesteld, maar is er eerder sprake van een ‘Q&A formaat’. Daarnaast wordt benadrukt dat een prospectus en met name de samenvatting, in begrijpelijke taal dient te worden opgesteld. Ter voorkoming van standaardteksten moeten de risicofactoren specifieker zijn. Tot slot gelden bepaalde regels voor reclame in situaties waarin een prospectus wordt opgesteld. Die vereisen onder andere dat reclame ook het woord ‘reclame’ bevat.

Hiernaast worden er twee lichtere prospectusregimes geïntroduceerd. Het eerste regime geldt (onder andere) voor MKB-ondernemingen. Dit zijn ondernemingen die aan twee van de volgende drie vereisten voldoen:

  • minder dan 250 werknemers;
  • een balanstotaal van maximaal € 43 miljoen;
  • een netto jaaromzet van maximaal € 50 miljoen.

Deze ondernemingen mogen een ‘EU-groeiprospectus’ publiceren. Een EU-groeiprospectus is in feite een vereenvoudigde versie van een gewoon prospectus dat mogelijk moet maken dat MKB-ondernemingen geld kunnen ophalen door uitgifte van effecten zonder dat zij daarvoor een gewoon prospectus hoeven te publiceren. Dit wordt immers te bezwaarlijk geacht voor MKB-ondernemingen. Een EU-groeiprospectus blijft wel een prospectus waarvoor de meeste andere regels van de Prospectusverordening 2017 gelden. Een EU-groeiprospectus dient ook te worden goedgekeurd door de bevoegde toezichthouder, hetgeen tijd en moeite kost.

Het tweede lichtere regime creëert een vereenvoudigd prospectus voor secundaire uitgiften door partijen die ten minste 18 maanden tot een gereglementeerde markt of een mkb-groeimarkt zijn toegelaten.

Prospectusplicht

In diverse gevallen geldt, net zoals nu al het geval is, geen verplichting om een prospectus te publiceren (zie artikel 1 van de Prospectusverordening 2017). Voorbeelden hiervan zijn:

  • aanbieden van effecten aan uitsluitend gekwalificeerde beleggers;
  • aanbieden van effecten aan minder dan 150 personen in Nederland;
  • aanbieden van effecten met een nominale waarde van ten minste € 100.000 per stuk of in pakketten van ten minste € 100.000;
  • toelating tot de handel, gerekend over een periode van twaalf maanden, van minder dan 20% van de al genoteerde effecten;
  • aanbieden van effecten, gerekend over een periode van twaalf maanden, met een tegenwaarde van minder dan € 5 miljoen.

In het laatste geval moet sinds 1 oktober 2017 in Nederland wel een informatiedocument worden opgesteld dat voorafgaand aan de AFM moet worden verstrekt. Deze verplichting hing overigens ook samen met de verhoging van de vrijstellingsgrens van € 2,5 miljoen naar € 5 miljoen als gevolg van de Prospectusverordening 2017. Datzelfde geldt voor de 20%-grens voor toelating van al genoteerde effecten. Deze grens was vanwege de Prospectusverordening 2017 al in 2017 opgehoogd van 10% tot 20%.

Tot slot

Ook al bestaat er geen verplichting tot het publiceren van een prospectus, de toepasselijke civielrechtelijke regels verplichten een aanbieder tot het verschaffen van voldoende, deugdelijke informatie over de aangeboden effecten. Dus ook een informatiedocument moet aan bepaalde vereisten voldoen.